PROCES TVORBY INTERNÝCH NORMATÍVNYCH INŠTRUKCIÍ VO VEREJNEJ SPRÁVE

Transcription

1 PROCES TVORBY INTERNÝCH NORMATÍVNYCH INŠTRUKCIÍ VO VEREJNEJ SPRÁVE JUDr. Radomír Jakab, PhD. Fakulta verejnej správy Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach Súčasťou správneho procesu v širšom ponímaní je aj proces tvorby interných normatívnych inštrukcií, tzv. riadiaci normatívny správny proces. Práve týmto procesom sa zaoberá autor v tomto článku. Konkrétne podstatou a charakteristikou internej normatívnej inštrukcie, jej odlíšením od iných správnych aktov, ako aj následne postupom orgánov verejnej správy pri tvorbe a publikácii interných normatívnych inštrukcií. Cieľom autora je jednak poukázať na praktické nedostatky pri realizácii tohto procesu, ale aj navrhnúť určité legislatívne, resp. praktické zmeny na jeho skvalitnenie. I. ÚVOD Vo verejnej správe prebieha viacero druhov správnych procesov. Okrem notoricky známeho aplikačného procesu správneho konania, je to aj normotvorný proces, ako aj proces vnútorného riadenia verejnej správy, resp. riadiaci proces vo verejnej správe. Jedným z typických znakov riadiaceho procesu vo verejnej správe je to, že sa týka vzťahu medzi organizačne nadriadeným orgánom verejnej správy na jednej strane a organizačne podriadenými orgánmi verejnej správy na strane druhej. Okrem toho, riadiaci proces vo verejnej správe zahŕňa aj vzťah medzi nadriadeným pracovníkom (pracovníkmi) orgánu verejnej správy a jeho podriadeným pracovníkom, resp. pracovníkmi. Ak tento vzťah v rámci verejnej správy nie je budovaný na princípe organizačnej nadriadenosti a podriadenosti, svoje uplatnenie nachádzajú obvykle ďalšie dva druhy správneho procesu, a to normotvorný správny proces (vo forme normatívnych právnych aktov alebo normatívnych zmlúv) alebo aplikačný správny proces (vo forme individuálnych správnych 1

2 aktov). V týchto prípadoch ide o uplatnenie princípu funkčnej (materiálnej) nadriadenosti a podriadenosti. 1 Riadiaci proces vo verejnej správe pozostáva po obsahovej stránke z výkonu určitých činností, ktoré sú podstatou samotného riadenia. Ide predovšetkým o plánovanie, organizovanie, samotné vedenie ľudí a kontrolu. Na tieto činnosti následne nadväzuje ich vykonávanie. Riadiaca činnosť môže byť pritom realizovaná dvoma spôsobmi, a to spôsobom naprogramovania určitej aktivity, ktorá sa pri splnení daných podmienok bude opakovať, alebo spôsobom stanovenia jednorazovej aktivity pre konkrétne subjekty. V prvom prípade hovoríme o normatívnom spôsobe regulovania určitých vzťahov, v druhom o individuálnom, aplikačnom spôsobe regulácie. Riadiaci proces vo verejnej správe môže mať jednak normatívny charakter, tzv. riadiaci normatívny proces, alebo aplikačný charakter, tzv. riadiaci aplikačný proces. Toto rozlišovanie riadiaceho procesu je smerodajné z hľadiska výslednej formy rozhodnutia v rámci riadiaceho správneho procesu. V prípade riadiaceho normatívneho procesu výsledkom riadiacej činnosti je normatívny akt riadenia, v teórii označovaný ako interná normatívna inštrukcia. Výsledkom riadiacej činnosti v prípade aplikačného riadiaceho procesu je individuálny, aplikačný akt riadenia, tzv. individuálny interný (služobný) pokyn. Samozrejme, vydaním takýchto aktov riadenia nie je riadiaci proces vo verejnej správe definitívne ukončený. Je obvykle podnetom na jeho vykonanie, alebo na prijatie iných aktov riadenia. II. CHARAKTERISTIKA INTERNEJ NORMATÍVNEJ INŠTRUKCIE Internú normatívnu inštrukciu je možné charakterizovať jednak vymedzením jej charakteristických znakov, ako aj jej odlíšením od iných obdobných inštitútov, a to najmä od normatívneho právneho aktu, ako aj od individuálneho interného pokynu či individuálneho právneho aktu. Základnou charakteristickou črtou internej normatívnej inštrukcie je jej normatívna povaha a význam. Vyvodzuje sa to predovšetkým z jej abstraktnej povahy. To znamená, obsahuje všeobecné pravidlá správania aplikujúce sa na prípady rovnakého druhu no neurčitého počtu. Aplikujú sa teda na určitý okruh neurčitého počtu subjektov v neurčitom počte prípadov alebo aj na určité subjekty ale v neobmedzenom počte prípadov rovnakého druhu. Abstraktnosť je vyjadrená buď v subjekte alebo predmete, pričom nie je nevyhnutné, aby bola vyjadrená v oboch súčasne. 2 Okrem toho, jednorazovou aplikáciou internej 2

3 normatívnej inštrukcie nedochádza k skonzumovaniu jej aplikačnej spôsobilosti; je totiž určená na opakované použitie 3. Týmto znakom sa interná normatívna inštrukcia líši od individuálnych aktov, či už individuálneho interného pokynu alebo aj individuálneho právneho aktu. Druhým významným znakom internej normatívnej inštrukcie je jej účinok len voči organizačne podriadeným subjektom, t.j. voči organizačne podriadeným orgánom či iným osobám alebo voči organizačne podriadeným pracovníkom. V interných normatívnych aktoch sú vyjadrené normy upravujúce pracovnú činnosť úradných osôb, prípadne ostatných pracovníkov začlenených v organizačnej štruktúre správnych orgánov. To má za následok, že dodržiavanie interných normatívnych aktov nemožno vynucovať prostriedkami správneho donucovania, ale iba v rámci disciplinárnej zodpovednosti. 4 Z tejto vlastnosti vyplýva aj riadiaci charakter takýchto aktov. Zároveň tento znak je markantným pre odlíšenie internej normatívnej inštrukcie od normatívneho právneho aktu, ktorého účinky zaväzujú aj nepodriadené subjekty. No v určitých prípadoch je problematické jednoznačne rozlíšiť, či určité vzťahy majú byť regulované formou interného predpisu alebo formou všeobecne záväzného právneho predpisu. To niekedy vedie aj k voľbe nevhodnej formy. Okrem toho, nie je ničím výnimočným, že normy obsiahnuté v normatívnych právnych aktoch majú aj interný charakter a vice versa. 5 Ďalším charakteristickým znakom internej normatívnej inštrukcie je, že na jej vydanie nie je potrebné osobitné zákonné zmocnenie. Právo subjektov verejnej správy vydávať interné normatívne inštrukcie je dané riadiacou pôsobnosťou subjektu (orgánu) verejnej správy, ktorý danú inštrukciu vydáva. To znamená, zverenie riadiacej úlohy pre subjekt verejnej správy v sebe zahrňuje aj právo tohto subjektu vydávať interné normatívne inštrukcie. Implicitné zákonné vyjadrenie oprávnenia orgánov verejnej správy vydávať interné normatívne akty (explicitné vyjadrenie sa vyskytuje podstatne zriedkavejšie) je i dôsledkom právneho významu týchto predpisov pre subjekty stojace mimo sústavu verejnej správy, teda pre subjekty nevystupujúce vo vzťahoch hierarchickej nadriadenosti a podriadenosti, ktoré sú pre verejnú správu typické. Právny význam interných normatívnych aktov pre subjekty, voči ktorým sa verejná správa vykonáva, má byť minimálny alebo žiadny. Vyplýva to zo základnej funkcie, ktorú interné normatívne akty plnia. 6 Tento znak je aplikovateľný aj na druhú formu riadiaceho správneho procesu individuálne interné pokyny. No je odlišným pre individuálne správne akty a odvodené normatívne správne akty (okrem nariadenia vlády a všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku v prípade výkonu samosprávnej pôsobnosti), pre ktoré sa vyžaduje osobitné zákonné zmocnenie. 3

4 No aj pre interné normatívne inštrukcie platí zásada legality. Každopádne aj interné normatívne inštrukcie musia byť v súlade so všeobecne záväznými právnymi predpismi, ale aj internými normatívnymi inštrukciami hierarchicky nadriadenými, t.j. spravidla vydanými organizačne nadriadenými subjektmi verejnej správy. Hierarchia vnútorných predpisov sa viaže na hierarchiu autorít, ktoré ich vydávajú. 7 Prostredníctvom interných normatívnych inštrukcií dochádza k špecifikácii a konkretizácii oprávnení a povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzných právnych predpisov, ako aj z interných normatívnych inštrukcií vyššieho stupňa. Zároveň nie je vylúčené, aby podnetom pre vydanie internej normatívnej inštrukcie nebol aj individuálny akt, či individuálny správny akt, či individuálny interný pokyn (napr. pokyn ministerstva pre obvodný úrad ukladajúci povinnosť vydať určitú smernicu a pod.). No okrem už zmienených diferenciačných znakov, interné normatívne inštrukcie sa líšia od normatívnych správnych aktov aj spôsobom publikácie. Konkrétne, pre normatívne správne akty je zákonom predpísaný spôsob zverejnenia, pričom v súvislosti s internými normatívnymi inštrukciami je, až na určité výnimky, spôsob zverejnenia určovaný konkrétnym subjektom verejnej správy tiež vo forme internej normatívnej inštrukcie. 8 Okrem toho, interné normatívne inštrukcie nie sú na rozdiel od normatívnych správnych aktov súčasťou prameňov práva 9, ako aj vo vzťahu k ním sa nevzťahuje prezumpcia správnosti. Ako bolo uvedené vyššie, oprávnenie subjektov verejnej správy vydávať interné normatívne inštrukcie (interná normatívna právomoc) je odvodené od riadiacej pôsobnosti subjektov verejnej správy, t.j. zverenia subjektom verejnej správy riadiť organizačne podriadené orgány alebo subjekty, ako aj riadiť podriadených pracovníkov. Riadiacu pôsobnosť ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy vrátane miestnych orgánov štátnej správy vo vzťahu k podriadeným orgánom a rozpočtovým a príspevkovým organizáciám, tzv. vonkajšie riadiacu pôsobnosť zakotvujú osobitné zákony upravujúce výkon štátnej správy na jednotlivých úsekoch. Napr. v zmysle ust. 2 ods. 1 písm. b) zákona č. 525/2003 Z.z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie ) Ministerstvo životného prostredia SR riadi a kontroluje výkon štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, ktorú vykonávajú krajské úrady životného prostredia a Slovenská inšpekcia životného prostredia. Vnútorná riadiaca pôsobnosť, t.j. pôsobnosť riadiť jednotlivé orgány štátnej správy, jeho pracovníkov, je upravená v právnych predpisoch regulujúcich 4

5 postavenie a pôsobnosť takýchto orgánov, pričom je ďalej konkretizovaná v služobných právnych predpisoch 10. Právomoc vydávať interné normatívne inštrukcie orgánmi štátnej správy taktiež nemusí byť explicitne upravená v právnych predpisov; je odvoditeľná z riadiacej pôsobnosti. No v niektorých osobitných zákonoch je výslovne upravená aj táto právomoc 11. Z ust. 6 zákona č. 515/2003 Z.z. o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o krajských a obvodných úradoch ) je vyabstrahovateľná existencia smerníc a iných organizačných aktov, ktorými ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy riadia výkon štátnej správy uskutočňovaný miestnymi orgánmi štátnej správy. Právomoc vydávať interné normatívne inštrukcie si jednotlivé orgány štátnej správy obvykle bližšie konkretizujú v interných predpisoch 12. Riadiace procesy sa nepochybne týkajú aj obcí a vyšších územných celkov ako subjektov územnej samosprávy. Aj tieto subjekty majú právo vydávať interné normatívne inštrukcie, pričom toto právo vyplýva z riadiacej pôsobnosti obce a vyššieho územného celku. Riadiaca pôsobnosť obcí a vyšších územných celkov je daná zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o obecnom zriadení ) a zákonom č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o samosprávnych krajoch ), ako aj v osobitných zákonoch upravujúcich riadiace úlohy týchto subjektov pri prenesenom výkone štátnej správy, či výkone samosprávy. Vonkajšia riadiaca pôsobnosť obcí a vyšších územných celkov sa vzťahuje voči ich rozpočtovým a príspevkovým organizáciám a nimi zriadeným právnickým osobám. Vnútorná riadiaca pôsobnosť má svoje uplatnenie vo vzťahu k ich pracovníkom, ich orgánom, resp. orgánom zastupiteľstiev. Konkrétne právomoci vydávať interné normatívne inštrukcie sú obsiahnuté v zákonoch, napr. v zmysle ust. 11 ods. 4 písm. k) zákona o obecnom zriadení obecné zastupiteľstvo schvaľuje štatút obce, rokovací poriadok obecného zastupiteľstva a poriadok odmeňovania poslancov, v zmysle ust. 11 ods. 2 písm. b) zákona o samosprávnych krajoch zastupiteľstvo samosprávneho kraja určuje zásady hospodárenia a nakladania s majetkom samosprávneho kraja a s majetkom prenechaným do užívania samosprávnemu kraju a pod. No ani v tomto prípade nie je nevyhnutné, aby právomoc vydávať interné normatívne inštrukcie bola výslovne upravená v právnom predpise. Princípy určenia riadiacej pôsobnosti a právomoci v súvislosti so subjektmi územnej samosprávy je možné mutatis mutandis aplikovať aj na subjekty záujmovej samosprávy. Aj 5

6 v týchto prípadoch riadiaca pôsobnosť subjektov záujmovej samosprávy je daná osobitnými predpismi upravujúcimi spravidla zriadenie takýchto subjektov. 13 Predovšetkým pôjde o vnútornú riadiacu pôsobnosť, t.j. pôsobnosť určitých orgánov samosprávneho subjektu riadiť činnosť daného subjektu (napr. pôsobnosť predsedníctva Slovenskej advokátskej komory riadiť činnosť komory medzi konferenciami advokátov v zmysle ust. 70 zákona č. 656/2003 Z.z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o advokácii ), jeho pracovníkov, resp. aj súčastí daného subjektu majúcich vlastné riadiace oprávnenia, no ktoré existujú v rámci právnej subjektivity samosprávneho subjektu (napr. riadiaca pôsobnosť rektora verejnej vysokej školy voči súčastiam vysokej školy fakultám, iným pracoviskám a účelovým zariadeniam). Skôr výnimočne je daná aj vonkajšia riadiaca pôsobnosť aplikujúca sa napríklad voči samosprávnym subjektom zriadeným právnickým osobám. Právomoc subjektov záujmovej samosprávy vydávať interné normatívne inštrukcie je daná už samotnou riadiacou pôsobnosťou. Hoci aj v tomto prípade platná legislatíva je taktiež nápomocná v podobe explicitného zakotvenia tejto právomoci. Napríklad podľa ust. 66 ods. 5 zákona o advokácii Slovenská advokátska komora v súlade s týmto zákonom vydáva predpisy komory. Ešte detailnejším pri vymedzení riadiacej normatívnej právomoci je zákon č. 131/2002 Z.z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len zákon o vysokých školách ), ktorý v ust. 15 ods. 1 a v ust. 33 poskytuje výpočet vnútorných predpisov verejnej vysokej školy, jej fakúlt, pričom tieto vnútorné predpisy majú povahu interných normatívnych inštrukcií, ktoré sú výsledkom riadiaceho normatívneho procesu. Ako už bolo zmienené, podstatou riadiaceho procesu vo verejnej správe je realizácia riadiacich funkcií organizačne nadriadeného subjektu verejnej správy voči organizačne podriadeným subjektom, ako aj podriadeným pracovníkom. Kľúčovým v tomto ohľade je spojenie organizačná podriadenosť. No v určitých prípadoch je možné sa stretnúť aj s prípadom, kedy určité orgány verejnej správy (spravidla ústredné orgány štátnej správy) uplatňujú riadiacu pôsobnosť v podobe vydávania interných noriem aj vo vzťahu k subjektom, ktoré im nie sú organizačne podriadené. Typickým príkladom je vzťah obvodného úradu k ministerstvám. Obvodný úrad je organizačne podriadený Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, ako to vyplýva zo zákona o krajských a obvodných úradoch. No do pôsobnosti obvodného úradu patria také činnosti, ktoré na ústrednej úrovni štátnej správy patria do pôsobnosti aj iných ministerstiev. Napríklad obvodný úrad vykonáva činnosti na 6

7 úseku obrany štátu, ktorú na ústrednej úrovni vykonáva Ministerstvo obrany Slovenskej republiky. Obdobne aj činnosť v oblasti hospodárskej mobilizácie, ktorú vykonáva obvodný úrad, patrí na ústrednej úrovni do pôsobnosti Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky. Zatiaľ čo obvodný úrad je organizačne podriadený Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, je zároveň funkčne podriadený aj iným ministerstvám. Za normálnych okolností, právomoc vydávať interné normatívne inštrukcie záväzné pre obvodné úrady by malo len Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky. Iné ministerstvá by museli na usmerňovanie správanie obvodných úradov zvoliť normatívne akty s externými účinkami, alebo predložiť požiadavku na normatívne usmernenie vláde, ktorá by následne vydala svoj interný predpis. Alebo Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky by po dohode s funkčne príslušným ministerstvom vydalo svoju internú normatívnu inštrukciu zaväzujúcu organizačne podriadený obvodný úrad. Východisko v daného prípadu snáď poskytuje ust. 4 ods. 4 zákona o krajských a obvodných úradoch, podľa ktorého výkon štátnej správy uskutočňovaný obvodnými úradmi riadia a kontrolujú ústredné orgány štátnej správy, do ktorých pôsobnosti patria dané úseky štátnej správy. V zmysle tohto ustanovenia je riadiaca pôsobnosť voči obvodným úradom rozdelená medzi Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky a medzi ďalšie vecne príslušné ministerstvá. Toto riešenie však len čiastočne rieši problém záväznosti interných normatívnych inštrukcií vydaných funkčne, no nie organizačne nadriadeným ministerstvom vo vzťahu k obvodnému úradu. Na jednej strane je daná legitimita takýchto predpisov, no na druhej strane ministerstvo vydávajúce predpis nemá prostriedky na to, aby vyvodilo dôsledky v prípade porušovania interného predpisu obvodným úradom. Takéto prostriedky má jedine Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, ktoré môže dať napríklad návrh na odvolanie prednostu obvodného úradu. Najjednoduchším riešením by bolo to, ak by činnosti patriace do pôsobnosti určitého ústredného orgánu štátnej správy vykonávali na miestnej úrovni také orgány, ktoré sú aj organizačne podriadené tomuto ústrednému orgánu. No minimálne by v tejto súvislosti bolo nápomocné, ak by príslušná interná normatívna inštrukcia bola vydaná v kooperácii vecne príslušného ústredného orgánu a Ministerstva vnútra Slovenskej republiky, t.j. pod hlavičkou oboch týchto orgánov. No samozrejme, toto nie je jediný problém, kedy riadenie v podobe vydávania interných normatívnych inštrukcií vykonáva aj taký orgán, ktorý nie je voči adresátovi organizačne nadriadený. Pri určitej miere zovšeobecnenia by bolo možné stanoviť v tých prípadoch dve pravidlá: Ak normatívny právny akt (zákon) zakotví riadiacu pôsobnosť aj organizačne nenadriadeného orgánu verejnej správy, potom môže takýto orgán vydať aj interné normatívne inštrukcie s tým, že ich záväznosť je oslabená nemožnosťou priamo 7

8 aplikovať sankcie za ich nedodržanie 14. Ak však v normatívnych právnych aktoch nie je ad hoc zverená riadiaca pôsobnosť pre funkčne, ale nie organizačne nadriadený orgán, potom vyvstáva otázka legality interných normatívnych inštrukcií vydaných takýmto orgánom. V takýchto prípadoch nepostačuje iba vymedzenie pôsobnosti pre určitý orgán byť činný aj v rámci daného úseku verejnej správy; je potrebné aj výslovné zakotvenie riadiacej pôsobnosti. Každopádne, aj prvé riešenie, t.j. ak zákon explicitne upraví riadiacu pôsobnosť organizačne nenadriadeného orgánu, je iba výnimkou z pravidla, pomocou ktorej sa má vyriešiť aspoň legalita ním vydaných interných normatívnych inštrukcií. Toto však nerieši problém s oslabenou záväznosťou takýchto interných normatívnych inštrukcií. III. FORMY, TVORBA A PUBLIKÁCIA INTERNÝCH NORMATÍVNYCH INŠTRUKCIÍ Obdobne ako pri úprave riadiacej pôsobnosti a právomoci vydávať interné normatívne inštrukcie, právny poriadok je skúpy aj v súvislosti s právnym zakotvením konkrétnych foriem interných normatívnych inštrukcií, postupu ich tvorby, ako aj spôsobu a formy ich publikácie. Subjekty verejnej správy nie sú pri ich vydávaní výraznejšie obmedzované či už právne, ani fakticky. Voľba formy (a aj samotného obsahu) internej normatívnej inštrukcie často záleží iba na uvážení daného subjektu verejnej správy, ktorý je iba všeobecným spôsobom viazaný zásadou legality zahŕňajúcej súlad s právnymi predpismi, ako aj nadriadenými internými normatívnymi inštrukciami, resp. súlad s úkonmi vydanými na základe služobných predpisov. Takáto absencia dôkladnejšie právnej reglementácie má za následok, inter alia, aj existenciu množstva interných normatívnych inštrukcií vydaných rôznymi subjektmi či orgánmi verejnej správy majúcich rôzne označenie, podliehajúcim rôznym pravidlám tvorby a požiadavkám na publikáciu. Vzhľadom na to, že právna regulácia tvorby interných normatívnych inštrukcií, vrátane ich formy, nie je úplne dostatočná a prax sa v tejto oblasti vyvíja živelne, existujú rôzne názory na otázku foriem interných normatívnych inštrukcií. 15 Vo všeobecnosti je možné formy interných normatívnych inštrukcií rozdeliť do dvoch základných skupín reflektujúc pritom vymedzenie vnútornej a vonkajšej riadiacej pôsobnosti subjektov a orgánov verejnej správy. Prvá skupina interných normatívnych inštrukcií obsahuje pravidlá, ktoré sú záväzné iba vo vnútri určitej organizačnej jednotky, voči útvarom danej jednotky, jej pracovníkom. 8

9 Realizuje sa nimi vnútorná riadiaca pôsobnosť predstaveného, resp. predstavených určitého orgánu verejnej správy alebo jeho útvaru voči podriadeným útvarom a pracovníkom. Ich prostredníctvom sa upravuje najmä organizačná štruktúra, činnosť a postupy útvarov a jednotlivých pracovníkov a ich vzájomné vzťahy pri realizácií kompetencií a úloh stanovených právnymi predpismi pre orgány verejnej správy. Ide napr. o organizačné poriadky a iné vnútorné riadiace a organizačné predpisy. Táto skupina predpisov nie je z hľadiska rozsahu záväznosti ich noriem problematická. Dodržovanie týchto predpisov je jednoznačne určené služobným, resp. pracovnoprávnym vzťahom upraveným predovšetkým v služobných predpisoch. Druhú skupinu tvoria interné normatívne inštrukcie, pri ktorých sa aplikuje tzv. vonkajšia riadiaca pôsobnosť, t.j. pôsobnosť organizačne nadriadených orgánov verejnej správy voči organizačne podriadeným orgánom verejnej správy. Ich cieľom je uskutočňovanie jednotnej štátnej alebo samosprávnej politiky všetkými organizačne podriadenými orgánmi verejnej správy. Touto formou ministerstvá a iné ústredné orgány štátnej správy usmerňujú výkon štátnej správy miestnymi orgánmi štátnej správy alebo štátne, či samosprávne orgány usmerňujú správanie ich podriadených organizácií, či iných právnických osôb. Do tejto kategórie patria aj v predchádzajúcej časti tejto práce zmienené interné normatívne inštrukcie funkčne, no nie organizačne nadriadených orgánov verejnej správy, ktoré majú pre ich vydávanie oporu v právnych predpisoch (zákonoch). Označenie konkrétnych foriem interných normatívnych inštrukcií vo veľmi úzkom rozsahu vyplýva z právnych predpisov 16, no inak je v rukách vydavateľa danej inštrukcie, pričom obvykle jednotlivé orgány verejnej správy majú vlastné interné normatívne inštrukcie upravujúce formy nimi vydávaných interných predpisov, postup ich tvorby a publikácie. 17 Nedostatkom takýchto vnútorných predpisov je to, že nedostatočne sa rozlišuje medzi predpisom s normatívnym obsahom a predpisom majúcim aplikačný charakter. Okrem toho, dochádza aj k splývaniu foriem interných normatívnych inštrukcií spadajúcich do prvej skupiny v zmysle vyššie uvedeného a inštrukcií patriacich do druhej skupiny. To, či daná interná normatívna inštrukcia je záväzná iba vo vnútri určitého orgánu alebo aj voči podriadeným orgánom, je možné zistiť až po dôkladnej analýze konkrétnej inštrukcie. Preto, nielen z hľadiska formy, ale aj procesu tvorby a publikácie, bolo by vhodné, ak by na úrovni vlády bol prijatý interný predpis regulujúci formy, postup a publikáciu interných normatívnych inštrukcií v rámci celej štátnej správy, t.j. vo vzťahu ku všetkým vláde podriadeným orgánom štátnej správy. Tým by sa vytvorila určitá prehľadnosť a jednoznačnosť v rámci riadiaceho normatívneho procesu minimálne na úrovni štátnej 9

10 správy. Medzi často aplikované označenia foriem interných normatívnych inštrukcií v rámci štátnej správy patria: smernica, metodický pokyn, služobný predpis, poriadok, nariadenie, opatrenie, inštrukcia a pod. Podotýkam, že každé ministerstvo, či iný orgán štátnej správy priznáva každému z týchto označení odlišný charakter 18. Označovanie foriem interných normatívnych inštrukcií samosprávnych subjektov sa riadi právnymi predpismi, za predpokladu, že túto oblasť právne predpisy aj upravujú. Vzhľadom na to, že samosprávne subjekty obvykle nemajú vlastné interné normatívne inštrukcie upravujúce formy, tvorbu a publikáciu vnútorných predpisov, v prípadoch, kedy neposkytujú podporu právne predpisy, sa na označovanie foriem interných normatívnych inštrukcií využíva predošlá prax, resp. zvyklosti, či označenia používané v štátnej správe. Často používané označenia foriem interných normatívnych inštrukcií v rámci samosprávnych krajov sú smernica, usmernenie, pokyn, príkaz. Okrem toho, samosprávny kraj prijíma aj iné vnútorné predpisy, ktorých označenie vyplýva zo zákona o samosprávnych krajoch, a to zásady hospodárenia a nakladania s majetkom samosprávneho kraja, poriadok odmeňovania zamestnancov samosprávneho kraja, štatúty komisií a iných orgánov zastupiteľstva, rokovací poriadok zastupiteľstva a pod., ako aj z iných právnych predpisov archívny poriadok, registratúrny poriadok, a pod. Na úrovni obcí a miest má interná normotvorba ešte viac pestrejšie formy, a to aj s prihliadnutím na počet obcí a miest. V podmienkach obcí a miest do tejto skupiny zahŕňame najmä: organizačný poriadok (štatút) obce, organizačný poriadok obecného úradu, pracovný poriadok, spisový poriadok, skartačný poriadok, podpisový poriadok, poriadok odmeňovania, zásady hospodárenia s majetkom obce, zásady nakladania s finančnými prostriedkami obce, zásady na ochranu majetku obce, zásady na obeh účtovných dokladov. 19 V rámci subjektov záujmovej samosprávy je označovanie foriem interných normatívnych inštrukcií ešte vo väčšej miere ponechané na vôľu daného subjektu. To vedie k tomu, že tieto subjekty záujmovej samosprávy používajú buď rôzne označenia, ktoré boli inšpirované označeniami používanými v štátnej správe, alebo sa používa jednotné označenie, spravidla uznesenie. Problémom v rámci subjektov záujmovej samosprávy je, že sa nedostatočne odlišuje už označením formy interná normatívna inštrukcia od normatívneho právneho aktu. Odlišnosti je možné zistiť až po preštudovaní si konkrétneho aktu. Výnimkou v oblasti označovania foriem interných normatívnych inštrukcií je samospráva verejnej vysokej školy. Zákon o vysokých školách dostatočne vymedzuje jednotlivé formy vnútorných predpisov vysokej školy (ust. 15 zákona o vysokých školách) a fakúlt (ust. 33 zákona o vysokých školách). Medzi vnútorné predpisy verejnej vysokej 10

11 školy patria: štatút verejnej vysokej školy, študijný poriadok, zásady výberového konania na obsadenie pracovných miest, pracovný poriadok, organizačný poriadok, zásady volieb do akademického senátu, rokovací poriadok akademického senátu a vedeckej rady, štipendijný poriadok, disciplinárny poriadok, rokovací poriadok disciplinárnej komisie a ďalšie predpisy, ak to určí štatút alebo zákon o vysokých školách. Snáď najmenej právne upravenou oblasťou je tvorba interných normatívnych inštrukcií. Právne predpisy sa spravidla tejto oblasti nevenujú ani okrajovo. Na druhej strane nebola by ani vhodná príliš detailná právna úprava. Postačovalo by, ak by proces tvorby bol vymedzený iba rámcovo špecifikáciou základných procesných práv a povinností a rámcovou postupnosťou krokov pri tvorbe inštrukcií. Následne by to podliehalo detailnejšej úprave v internom predpise vlády, ktorý by sa aplikoval na celú ňou riadenú organizáciu štátnej správy. Obdobná detailizácia v internom predpise by bola vhodná aj na úrovni samosprávnych krajov a väčších miest. Súčasný stav je taký, že proces tvorby je upravený len v interných predpisoch ministerstiev, prípadne iných ústredných orgánov štátnej správy. Orgány miestnej štátnej správy, príp. iné orgány štátnej správy a samosprávne subjekty obvykle nemajú obdobný vnútorný predpis. V prípade tvorby interných normatívnych inštrukcií sa buď pridržiavajú zaužívaných zvyklostí, alebo nachádzajú inšpiráciu v Legislatívnych pravidlách vlády. 20 Obsahom vnútorných predpisov upravujúcich proces tvorby interných normatívnych inštrukcií je najmä úprava jednotlivých foriem inštrukcií a ich charakteru, spracovanie a príprava návrhu inštrukcie, interné pripomienkovanie inštrukcie, prerokovanie pripomienok, postup pri schvaľovaní interných normatívnych inštrukcií a následne ich vydávanie, uverejňovanie a evidencia. Súčasťou takýchto interných predpisov sú aj legislatívno-technické pravidlá pre tvorbu interných normatívnych inštrukcií, ktoré však nemajú normatívny, ale technický charakter. Na to, aby akýkoľvek akt s normatívnym obsahom mohol mať záväzné účinky voči jeho adresátom nepostačuje ho iba vytvoriť, no musí byť sprostredkovaná, resp. umožnená jeho znalosť adresátmi tohto aktu. Obsah aj internej normatívnej inštrukcie sa musí dostať do sféry možného poznania zo strany jeho adresátov. Toto sa zabezpečuje prostredníctvom inštitútu uverejňovania, publikácie interných normatívnych inštrukcií. Obdobne, ako aj iné aspekty tvorby interných normatívnych inštrukcií, ani ich uverejňovanie nie je jednotne upravené či už v právnych predpisoch, alebo v interných predpisoch. Právne predpisy iba v určitých špecifických prípadoch upravujú uverejňovanie niektorých foriem vnútorných inštrukcií v určitých publikačných nástrojoch. Spravidla je to 11

12 riešené v osobitných zákonoch upravujúcich určité konkrétne interné normatívne inštrukcie a spôsob ich uverejňovania. Len v zriedkavých prípadoch má právna úprava publikácie interných normatívnych inštrukcií viac všeobecnejšiu podobu. Je to hlavne v dvoch prípadoch, a to publikácia interných normatívnych inštrukcií v zbierke zákonov a vo Vestníku úradu vlády SR. V zmysle ust. 1 ods. 2 písm. c) zákona č. 1/1993 Z.z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o zbierke zákonov ) v zbierke zákonov sa uverejňujú aj uznesenia vlády, o ktorých rozhodla, že sa majú uverejniť v zbierke zákonov. Pričom takéto uznesenia môžu mať aj charakter internej normatívnej inštrukcie. Vláda napríklad rozhodla, že v zbierke zákonov budú zverejnené ňou vydané Legislatívne pravidlá, ktoré majú v prevažnej väčšine štatút internej normatívnej inštrukcie. Zároveň podľa písm. d) vyššie uvedeného ustanovenia zákona v zbierke zákonov sa uverejňujú aj iné organizačné akty, o ktorých to ustanovuje všeobecne záväzný právny predpis. Tieto akty sa v zbierke zákonov uverejňujú s takým názvom a v takom znení, v akom boli odovzdané na uverejnenie ( 4 ods. 5 zákona o zbierke zákonov). Všeobecnejšiu povahu má aj úprava uverejňovania interných normatívnych inštrukcií (smerníc a iných organizačných aktov), ktorými ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy riadia výkon štátnej správy uskutočňovaný miestnymi orgánmi štátnej správy. Podľa ust. 6 zákona o krajských a obvodných úradoch takéto vnútorné predpisy sa vyhlasujú uverejnením oznámenia o ich vydaní vo Vestníku vlády Slovenskej republiky. Tento zákon zároveň bližšie upravuje náležitosti takéhoto oznámenia, ako aj jeho účinky vo vzťahu k platnosti a účinnosti interných normatívnych inštrukcií. V zmysle ust. 6 ods. 3 zákona o krajských a obvodných úradoch takáto interná normatívna inštrukcia nadobúda platnosť dňom jej vyhlásenia podľa tohto zákona; účinnosť nadobúda pätnástym dňom po jej vyhlásení, ak nie je v nej ustanovený neskorší deň nadobudnutia účinnosti. Ak to odôvodňuje naliehavý všeobecný záujem, možno v takejto internej normatívnej inštrukcii ustanoviť skorší začiatok jej účinnosti, najskôr však dňom vyhlásenia. Zo znenia ust. 6 citovaného zákona je možné vyvodzovať, že sa bude aplikovať vo vzťahu ku všetkým miestnym orgánom štátnej správy vykonávajúcim štátnu správu, t.j. nielen vo vzťahu k obvodným úradom. Hoci k opačnému záveru by bolo možné sa dopracovať aplikujúc systematický výklad (ide o zákon upravujúci postavenie a pôsobnosť obvodných úradov). No vychádzajúc z jazykového výkladu, ako aj úmyslu zákonodarcu, či explicitného neuvedenia, že sa týka len obvodných úradov, mám za to, že toto ustanovenie upravuje spôsob publikácie všetkých interných normatívnych inštrukcií, ktorými ministerstvá a iné 12

13 orgány ústrednej štátnej správy riadia výkon štátnej správy uskutočňovaný akýmikoľvek miestnymi orgánmi štátnej správy, a to nielen obvodnými úradmi. No bežným preskúmaním obsahu Vestníka vlády Slovenskej republiky je možné dôjsť k záveru, že jedine Ministerstvo vnútra SR postupuje pri vydávaní interných normatívnych inštrukcií pre podriadené miestne orgány štátnej správy takýmto spôsobom. Ostatné ministerstvá publikujú takéto svoje interné normatívne inštrukcie spravidla v svojich rezortných publikačných nástrojoch. V súvislosti s vadou pri publikácií takýchto inštrukcií vyvstáva otázka, aký má dopad takáto vada na platnosť a účinnosť týchto inštrukcií. Totiž podľa ust. 6 ods. 3 zákona o krajských a obvodných úradoch platnosť interných normatívnych inštrukcií, ktorými sa riadi výkon štátnej správy miestnymi orgánmi štátnej správy, je viazaná na zverejnenie oznámenia o vydaní takejto inštrukcie vo Vestníku úradu vlády. Následne na platnosť je naviazaná aj účinnosť inštrukcie. Domnievam sa, že v dôsledku nedodržania zákonom stanoveného postupu pri publikácií tohto typu inštrukcií, inštrukcia určená na riadenie výkonu štátnej správy miestnymi orgánmi štátnej správy, ktorej vydanie nebolo oznámené zákonom stanoveným spôsobom, nemohla nadobudnúť platnosť, a tým pádom ani účinnosť. Na druhej strane však nie je možné povedať, že takáto inštrukcia by bola vo vzťahu k miestnym orgánom štátnej správy absolútne nezáväzná a neúčinná. Totiž z riadiacej pôsobnosti ministerstva a iných ústredných orgánov štátnej správy vyplýva ich spôsobilosť usmerňovať výkon miestnej štátnej správy. Pričom takéto usmerňovanie sa nemusí uskutočňovať výlučne formalizovaným spôsobom (napríklad formou smernice). Postačuje, že nadriadený orgán sformuluje určité pravidlo a zabezpečí oboznámenie sa s ním riadeným subjektom. Teda aj keď by interná normatívna inštrukcia z dôvodu pochybenia pri jej publikovaní nenadobudla platnosť (a účinnosť), pravidlo obsiahnuté v nej by zaväzovalo adresátov za predpokladu, že o tomto pravidle by boli skutočne upovedomení. V prípade komplikácií by bolo nevyhnutné preukázať, že adresát sa mohol a mal oboznámiť s týmto pravidlom. Vo vzťahu k ostatným interným normatívnym inštrukciám ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy platí, že spôsob ich publikácie je upravený vo vnútornom predpise konkrétneho ústredného orgánu štátnej správy 21. Spravidla tieto interné normatívne inštrukcie sú publikované v rezortných publikačných nástrojoch (Vestník Ministerstva vnútra SR, Zbierka inštrukcií a oznámení Ministerstva spravodlivosti SR, Vestník Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR, Vestník Ministerstva životného prostredia SR, atď.), 13

14 následne sú distribuované podľa stanoveného rozdeľovníka a obvykle uverejňované na intranetovej a internetovej stránke toho-ktorého ústredného orgánu štátnej správy. Menej formalizovaným je proces uverejňovania interných normatívnych inštrukcií vydaných inými orgánmi štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou a miestnymi orgánmi štátnej správy. Existencia vnútorného predpisu, ktorý by upravoval postup pri tvorbe a zverejňovaní interných normatívnych inštrukcií je skôr výnimočná. Zverejňovanie interných normatívnych inštrukcií a oboznamovanie adresátov s ich obsahom sa uskutočňuje distribúciou vyhotovenia inštrukcií jednotlivým organizačným útvarom alebo pracovníkom, resp. dotknutým adresátom. Do úvahy prichádza aj uverejnenie takejto inštrukcie na intranetovej (výnimočne na internetovej) stránke vydavateľa, resp. rozoslanie inštrukcií prostredníctvom elektronickej pošty. Obdobná situácia je aj v súvislosti so spôsobom uverejňovania interných normatívnych inštrukcií subjektmi územnej, či záujmovej samosprávy. Pričom v rámci samosprávnych subjektov je publikácia inštrukcií ešte menej ovplyvňovaná právnou úpravou ako v štátnej správe. Za účelom zefektívnenia riadiaceho procesu v štátnej správe (v rámci toho aj priehľadnosti procesov za účelom kontroly) bolo by vhodné, aby existoval centrálny publikačný nástroj, v ktorom by boli minimálne evidované všetky interné normatívne inštrukcie vydané všetkými subjektmi v rámci štátnej správy. Vestník úradu vlády SR pravdepodobne nedokázal splniť tento cieľ. V súčasnej dobe by svoje poslanie vo väčšej miere dokázal splniť elektronický publikačný nástroj vo forme jednotnej intranetovej a čiastočne aj internetovej aplikácie. Nehovoriac o tom, že elektronická publikácia by mala aj svoj hospodársky efekt spočívajúci v úspore nákladov na tlač rôznych druhov vestníkov a ich následnú distribúciu. V rámci samosprávy by pravdepodobne centrálna publikácia nemala svoje praktické opodstatnenie kvôli obmedzenej internej normotvorbe, ako aj kvôli veľkému počtu subjektov, ktorých úlohy sa navzájom obvykle neprelínajú a neovplyvňujú. Snáď na úrovni samosprávnych krajov a väčších miest by bolo potrebné zjednotiť a zefektívniť súčasný postup pri publikácií interných normatívnych inštrukcií s výraznejším preferovaním elektronických prostriedkov. IV. ZÁVER Záverom nie je možné opätovne nespomenúť to, že proces tvorby interných normatívnych inštrukcií vo verejnej správe (riadiaci normatívny správny proces) je jedným 14

15 z najmenej právne regulovaných druhov správneho procesu. Samozrejme, nie je ani žiaduce, aby tento proces podliehal podrobnej právnej regulácii. Tým by bola narušená jeho pružnosť a schopnosť adaptovania sa novým trendom v riadení. Ale vzhľadom na charakter verejnej správy bolo by žiaduce, aby právna úprava bližšie upravila okruh práv a povinnosti riadiacich a riadených subjektov, rámcovú postupnosť krokov tohto procesu, konkrétne formy interných normatívnych inštrukcií a spôsob ich publikácie. Následne by tento proces bol detailizovaný internou normatívnou inštrukciou vlády záväznou pre orgány a pracovníkov štátnej správy. V rámci samosprávy by si jednotlivé samosprávne subjekty sami podrobnejšie upravili ďalšie procesné postupy pri prijímaní interných normatívnych inštrukcií, v prípade existencie takejto potreby. To by mohlo viesť k určitej jednotnosti a prehľadnosti, ako aj k eliminovaniu súčasných zásadných rozdielov v tejto oblasti vo vzťahu k jednotlivým orgánom verejnej správy. Podstatou riadiaceho správneho procesu je to, že je založený na podklade organizačnej nadriadenosti a podriadenosti riadiaceho a riadeného subjektu. Tento model by sa mal v plnom rozsahu vzťahovať aj na normatívnu časť tohto procesu reprezentovanú najmä procesom tvorby interných normatívnych inštrukcií. No niekedy je to narúšané najmä tým, že interné normatívne akty vydávajú aj orgány verejnej správy, ktoré nie sú organizačne nadriadené adresátovi tohto aktu (sú nadriadené iba funkčne). Domnievam sa, že týmto postupom je narušená legalita týchto aktov a ich faktická záväznosť pre adresátov. Mám za to, že riešením by bolo, ak by takéto inštrukcie boli vydávané spoločne nadriadeným orgánom tak organizačne, ako aj funkčne nadriadeného vo vzťahu k adresátovi inštrukcie (napr. vládou). Alebo ak by takéto inštrukcie boli vydané pod spoločnou hlavičkou oboch organizačne a funkčne nadriadeného orgánu. Ďalším riešením, ktoré by aspoň eliminovalo oslabenú legalitu takýchto interných normatívnych inštrukcií, by bolo, ak by právo vydávať interné normatívne inštrukcie funkčne, no nie organizačne nadriadeného orgánu bolo explicitne zakotvené v právnom predpise, t.j. napr. v podobe stanovenia riadiacej pôsobnosti na príslušnom úseku štátnej správy voči organizačne nepodriadenému orgánu štátnej správy. Okrem toho, jednou z problematických oblastí v rámci procesu tvorbu interných normatívnych inštrukcií je ich publikácia. Najmä vo vzťahu k publikácii interných normatívnych inštrukcií, ktorými ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy riadia výkon miestnej štátnej správy. Oznámenie o vydaní takejto smernice by malo byť publikované vo Vestníku Úradu vlády. Faktom je, že jednotlivé ministerstvá, prípadne iné ústredné orgány štátnej správy uprednostňujú vlastné publikačné nástroje rezortné vestníky. Z toho vyplýva, že tento publikačný inštrument nesplnil svoj cieľ. 15

16 V rámci zefektívnenia tohto druhu správneho procesu stalo by za zváženie implementovať centrálny elektronický publikačný nástroj v rámci štátnej správy, napríklad vo forme intranetovej, prípadne čiastočnej internetovej aplikácie. Domnievam sa, že takýto postup by viedol k sprehľadneniu celkovej internej normotvornej činnosti v rámci štátnej správy, ale aj k jeho zhospodárneniu. V rámci územnej či záujmovej samosprávy by vytvorenie takéhoto jednotného publikačného nástroja nemalo opodstatnenie, a to s prihliadnutím na veľký počet subjektov, ktorých činnosti sa len obmedzene prelínajú, ako aj vzhľadom na nízku aktivitu samosprávnych subjektov pri tvorbe interných normatívnych inštrukcií. LITERATÚRA Bröstl, A. Dobrovičova, G. Kanárik, I.: Teória práva, Univerzita Pavla Jozefa Šafárika, Košice, 2004; Hendrych, D.: Správní věda Teorie veřejné správy, 2. doplněné a rozšírené vydání, ASPI, Praha, 2007; Hendrych, D.: Správní věda Teorie veřejné správy, Praha, ASPI Publishing, 2003; Lukeš, Z.: Československé správní právo obecná část, Panorama Praha, Praha, 1981; Mattern, K.H. a kol.: Allgemeine Verwaltungslehre, Walhalla u. Praetoria Verlag, Berlin/Bonn/Regensburg, 1994; 16

17 Palúš, I. a kol.: Ľudské práva a verená správa, Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach, Košice, 2007; Průcha, P.: Správní právo obecná část, 6. doplněné a aktualizované vydání, Masarykova univerzita a Doplněk, Brno, 2004; Schenk, Z. Schulz, J.: Vnitrní řidící akty socialistických organizací a jejích právní aspekty, Právnik č. 2/1979; Sotolář, J.: Normotvorba obcí a miest, Calypso, Košice, 1993; Sotolář, J. Tatranská, O.: Organizačno-právne predpisy obcí a miest, Calypso, 1992; Škultéty, P. a kol.: Správne právo hmotné, Všeobecná a osobitná časť, VO PF UK, Bratislava, 1997; Šrámek, A.: Úvod do normotvorby státni správy v ČSSR, Ústav státní správy, Praha, 1983; Voženílek, B.: K některým otázkám vnitřních normatívních instrukcí v československé státní správě, Státní správa, Bulletin Ústavu státní správy č. 2/1978; Voženílek, B. K právním základům správní normotvorby, Správní právo, ročník VIII, č. 7/1975; Voženílek, B.: Příspěvek k teórii vnitřních normativních instrukcí v československé socialistické státní správě, Správní právo, ročník VII., č. 7/1974; RESUMÉ Autor sa v danom článku zaoberá jedným z druhov správneho procesu, a to riadiacim procesom vo verejnej správe; v rámci toho jeho normotvornou časťou procesom tvorby interných normatívnych inštrukcií. V prvej časti článku sú charakterizované základné črty internej normatívnej inštrukcie s poukázaním na diferenciácie s ostatnými správnymi aktmi. V druhej časti sa autor zaoberá postupom pri tvorbe interných normatívnych inštrukcií vrátane ich publikácie. Autor zároveň analyzuje aj súčasnú prax orgánov verejnej správy v rámci predmetného procesu, a následne poukazuje na zistené nedostatky. Okrem toho, účelom tohto 17

18 článku bolo aj posúdiť potrebu detailnejšej právnej úpravy tohto procesu, resp. posúdiť možnosť zjednotenia doposiaľ rôznorodého prístupu orgánov verejnej správy. Záverom sú formulované určité návrhy na legislatívne úpravy, ako aj návrhy na zmenu v aplikačnej praxi, ktoré by, podľa usúdenia autora, mohli prispieť k skvalitneniu tohto procesu. RESUMÉ The author of this article pays attention to one type of the administrative process, particularly to the managing administrative process. Within this scope, especially its normative part is subject matter of the article, i.e. process of the creation of the internal normative instructions. In the first part of the article main characteristics of the internal normative instructions are described while being differentiated from the other administrative acts. In the second part, the author deals with the process of the creation of the internal normative instructions incl. their publication. In addition, the author analyses current praxis relating to this process in the activity of the public authorities; as the result he points out at the problematic findings. Further, the author tries to find out, whether it is necessary to regulate this process in more details, resp. whether it is possible to simplify current diversified approach of the public authorities. In order to contribute to the improvement of this process in quality, the author suggests certain legislative changes or changes in the day-to-day praxis of the public authorities. 18

19 POZNÁMKY 1 Okrem toho, vo vzťahu medzi subjektmi verejnej správy alebo aj medzi subjektom verejnej správy a mimo verejnej správy stojacou fyzickou alebo právnickou osobou môže absentovať akákoľvek nadriadenosť alebo podriadenosť (či organizačná alebo funkčná), t.j. môžu byť založené na princípe rovnosti. No takéto vzťahy sa už vymykajú pojmu riadenie v širšom význame, a preto už nejde v takýchto prípadoch ani o správny proces (napr. koordinačné dohody, ďalšie súkromno-právne dohody a pod.). 2 Obdobne v Hendrych, D.: Správní věda Teorie veřejné správy, 2. doplněné a rozšírené vydání, ASPI, Praha, 2007, str Obdobne v Voženílek, B.: Příspěvek k teórii vnitřních normativních instrukcí v československé socialistické státní správě, Správní právo, ročník VII., č. 7/1974, str Zloch, P. in Škultéty, P. a kol.: Správne právo hmotné, Všeobecná a osobitná časť, VO PF UK, Bratislava, 1997, str Obdobne v Voženílek, B. K právním základům správní normotvorby, Správní právo, ročník VIII, č. 7/1975, str Vernarský, M. in Palúš, I. a kol.: Ľudské práva a verená správa, Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach, Košice, 2007, str Šrámek, A.: Úvod do normotvorby státni správy v ČSSR, Ústav státní správy, Praha, 1983, str napr. Inštrukcia Ministerstva spravodlivosti SR č. 101/ o príprave, evidencii a publikovaní interných riadiacich aktov, Smernica Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR č. 11/2003 o zverejňovaní materiálov na Internetových a Intranetových stránkach Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR. 9 Otáznou je z tohto hľadiska taká inštrukcia, ktorá obsahuje normatívny materiál, ktorý mal byť súčasťou normatívneho správneho aktu, t.j. materiál, ktorý má aj externé účinky. Za určitých okolností je možné aj takúto internú normy, resp. jej časť považovať za prameň práva. 10 Napr. zákon č. 312/2001 Z.z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, zákon č. 200/1998 Z.z. o štátnej službe colníkov a o zmene a doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov, zákon č. 73/1998 Z.z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a 6elezničnej polície, zákon č. 552/2003 Z.z. o výkone práce vo verejnom záujme v znení neskorších predpisov, zákon č. 311/2001 Z.z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov. 11 Napr. Podľa ust. 14 ods. 1 zákona č. 596/2003 Z.z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov Ministerstvo školstva SR riadi výkon štátnej správy na úseku školstva vypracovávaním koncepcií a vydávaním všeobecne záväzných právnych predpisov, smerníc a pokynov, zjednocovaním postupu pri ich používaní a kontroluje tento výkon. 12 Napr. Smernica č. 3/2007 Ministerstva hospodárstva SR pre tvorbu riadiacich aktov, Nariadenie ministra vnútra SR č. 13/1999 o legislatívnych pravidlách, Smernica Ministerstva financií SR č. 47/2005 o príprave, vydávaní a aktualizácii interných riadiacich aktov Ministerstva financií SR, Inštrukcia Ministerstva spravodlivosti SR č. 101/ o príprave, evidencii a publikovaní interných riadiacich aktov, Smernica Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR č.7/2003 o príprave právnych predpisov, príprave a vydávaní interných predpisov a individuálnych aktov riadenia. 13 Napr. zákon č. 586/2003 Z.z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov, zákon č. 131/2002 Z.z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zákon č. 323/1992 Z.z. o notároch a notárskej činnosti (notársky poriadok) v znení neskorších predpisov a pod. 14 napr. sem patrí aj riadiaca pôsobnosť vlády voči obciam pri prenesenom výkone štátnej správy podľa ust. 5 ods. 2 zákona o obecnom zriadením, ktorá je rozšírená aj rešpektovaním interných normatívnych inštrukcií vydaných aj ministerstvami a inými ústrednými orgánmi štátnej správy. 15 Por. napr. Voženílek, B.: K některým otázkám vnitřních normatívních instrukcí v československé státní správě, Státní správa, Bulletin Ústavu státní správy č. 2/1978, Schenk, Z. Schulz, J.: Vnitrní řidící akty socialistických organizací a jejích právní aspekty, Právnik č. 2/1979, Šrámek, A.: Úvod do normotvorby státni správy v ČSSR, Ústav státní správy, Praha, napr. ust. 6 zákona o krajských a obvodných úradoch, ust. 5 ods. 5 kompetenčného zákona, ust. 15 a 33 zákona o vysokých školách, ust. 11 ods. 4 písm. k) zákona o obecnom zriadení a pod. 17 Napr. Smernica č. 3/2007 Ministerstva hospodárstva SR pre tvorbu riadiacich aktov, Nariadenie ministra vnútra SR č. 13/1999 o legislatívnych pravidlách, Smernica Ministerstva financií SR č. 47/2005 o príprave, vydávaní a aktualizácii interných riadiacich aktov Ministerstva financií SR, Inštrukcia Ministerstva spravodlivosti SR č. 101/ o príprave, evidencii a publikovaní interných riadiacich aktov, Smernica Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR č.7/2003 o príprave právnych predpisov, príprave a vydávaní interných predpisov a individuálnych aktov riadenia. 18 Obdobne ani vláda nemá zaužívané označenia pre ňou vydávané interné normatívne inštrukcie, hoci všetky sú schvaľované pod hlavičkou uznesenie. Medzi príklady foriem interných normatívnych inštrukcií vlády patrí napr. rokovací poriadok vlády, smernica na prípravu a prerokovanie materiálov na rokovanie vlády, štatút Úradu vlády, štatút komisie pre vedomostnú spoločnosť a pod. 19 Sotolař, J.: Normotvorba obcí a miest, Calypso, Košice, 1993, str