Dadansoddiad ex-ante o effeithiau diwygiadau Iles Llywodraeth y DU ar y cyflenwad Ilafur yng Nghymru

Transcription

1 Dadansoddiad ex-ante o effeithiau diwygiadau Iles Llywodraeth y DU ar y cyflenwad Ilafur yng Nghymru IFS Report R75 Stuart Adam David Phillips

2 Dadansoddiad ex-ante o effeithiau diwygiadau lles Llywodraeth y DU ar y cyflenwad llafur yng Nghymru Stuart Adam David Phillips Y Sefydliad Astudiaethau Cyllid Golygydd: Carol Lamble The Institute for Fiscal Studies 7 Ridgmount Street London WC1E 7AE

3 Cyhoeddwyd gan The Institute for Fiscal Studies 7 Ridgmount Street London WC1E 7AE Ffôn: +44 (0) Ffacs: +44 (0) E-bost: mailbox@ifs.org.uk Gwefan: (h) Y Sefydliad Astudiaethau Cyllid, Chwefror 2013 ISBN:

4 Rhagair Ariannwyd yr ymchwil hon gan Lywodraeth Cymru a Chanolfan er Dadansoddi Microeconomaidd Polisi Cyhoeddus ESRC yn y Sefydliad Astudiaethau Cyllid (RES ). Hoffai'r awduron ddiolch i Carol Lamble am olygu'r testun a Richard Blundell, James Browne, Carl Emmerson, Andrew Hood, Robert Joyce a Paul Johnson yn y Sefydliad Astudiaethau Cyllid, a Sara Ahmad a Grŵp Llywio'r prosiect yn Llywodraeth Cymru, am eu sylwadau a'u cyngor. Rhaid diolch yn arbennig i Magali Beffy yn y Sefydliad Astudiaethau Cyllid, a wnaeth gryn dipyn o'r gwaith o ddatblygu modelau'r cyflenwad llafur a ddefnyddir ym Mhennod 5 o'r adroddiad hwn. Yr awduron sy'n gyfrifol am unrhyw wallau sy'n weddill. Yn ystod haf a hydref 2012 y cynhaliwyd y dadansoddiad yn y papur hwn yn bennaf, ac mae'r diwygiadau lles a ddadansoddwyd yn cynnwys cyhoeddiadau a wnaed hyd at ac yn cynnwys Cyllideb Mae hyn yn golygu nad yw'r dadansoddiad yn cynnwys diwygiadau a gyhoeddwyd yn Natganiad yr Hydref Mae'r Arolwg o Adnoddau Teuluoedd yn ddeunydd hawlfraint y Goron ac fe'i hatgynhyrchwyd gyda chaniatâd Rheolydd Llyfrfa Ei Mawrhydi ac Argraffydd y Frenhines yn yr Alban. Fe'i cafwyd gan y Gwasanaeth Data Economaidd a Chymdeithasol yn Archif Data'r DU. Mae Stuart Adam a David Phillips yn Uwch Economegwyr Ymchwil yn y Sefydliad Astudiaethau Cyllid. Gohebiaeth at: stuart.adam@ifs.org.uk, david_p@ifs.org.uk.

5 Cynnwys Crynodeb gweithredol 1 1. Cyflwyniad 8 2. Cymhellion i weithio a diwygiadau lles y llywodraeth glymblaid Cwmpas ein dadansoddiad Nodweddu cymhelliannau ariannol i weithio Nodweddu effeithiau diwygiadau unigol Cymhellion anariannol i weithio Credyd Cynhwysol Casgliad Mesur effaith y pecyn diwygio cyfan ar gymhellion ariannol i weithio yng Nghymru Effaith ddosbarthiadol y diwygiadau Amcangyfrif cymhellion i weithio ymhlith poblogaeth Cymru Cymhellion i weithio o gwbl Cymhellion i'r rheini sy'n gweithio ennill mwy Casgliad Adolygiad o'r llenyddiaeth ar ymatebolrwydd y cyflenwad llafur Cysyniadau, dulliau gweithredu ac anawsterau Ymatebolrwydd oriau gwaith dynion a chyflogaeth Ymatebolrwydd oriau gwaith menywod a chyflogaeth Ymatebolrwydd incwm a chyflogau Ymatebion tymor hwy Casgliad Modelu effaith y diwygiadau lles: amcangyfrif ac efelychu Canlyniadau efelychu: effaith diwygiadau heb gynnwys Credyd 72 Cynhwysol 5.2 Canlyniadau efelychu: effaith diwygiadau gan gynnwys Credyd Cynhwysol Modelu effaith y diwygiadau lles: calibradu ac efelychu Canlyniadau efelychu Dadansoddi sensitifrwydd Cymharu canlyniadau'r ddau ddull o fodelu'r cyflenwad llafur Casgliad Y rhyngweithio rhwng y diwygiadau lles a'r economi ehangach Sgil-effeithiau o ran cyflogi gweithwyr eraill Dylanwad amodau o ran y galw am lafur Yr effaith bosibl ar alw cyfanredol Casgliad Casgliadau 113 Cyfeiriadau cyffredinol 115 Atodiad A. Cyfrifo cyfraddau treth gyfranogol ar gyfer pobl nad ydynt yn 118 gweithio Atodiad B. Tablau cryno hydwythedd o ran y llenyddiaeth 119 Atodiad C. Cyfeiriadau ar gyfer yr adolygiad o lenyddiaeth 129 Atodiad Ch. Modelau cyflenwad llafur dewis arwahanol 133 Atodiad D. Methodoleg a thybiaethau ar gyfer Pennod 6 139

6 Crynodeb gweithredol Mae'r DU ran o'r ffordd drwy'r broses o gyflwyno gostyngiadau termau real i wariant y llywodraeth nas gwelwyd erioed o'r blaen bron, wrth iddi geisio mynd i'r afael â'r diffygion enfawr mewn arian cyhoeddus. Fel rhan o hyn, mae Llywodraeth y DU wedi cyhoeddi ac wrthi'n cyflawni gwerth 18 biliwn o doriadau i wariant lles (hynny yw, gwariant ar fudd-daliadau a chredydau treth) erbyn Mae hefyd wedi cyhoeddi cynlluniau i ddechrau cyflwyno Credyd Cynhwysol newydd ledled y DU o fis Hydref 2013, lle gwelir un budd-dal integredig yn disodli chwe budd-dal prawf modd. Credyd Cynhwysol yw'r newid mwyaf sylweddol i strwythur y gyfundrefn les ers y 1940au a'r nod yw lleihau costau a gwallau gweinyddol, symleiddio r broses o wneud cais, annog pobl i gofrestru ac atgyfnerthu'r cymhelliant i weithio ymhlith y rheini sy'n wynebu'r cymhelliant gwannaf i weithio ar hyn o bryd. Amcangyfrifwn fod diwygiadau lles llywodraeth glymblaid y DU yn lleihau cyfanswm yr hawliadau o ran budd-daliadau a chredydau treth yng Nghymru tua 520 miliwn (neu 590 miliwn os na chynhwysir Credyd Cynhwysol). Mae hyn yn cyfateb i tua 6.40 fesul teulu yr wythnos ar gyfartaledd (neu 7.26 os na chynhwysir Credyd Cynhwysol), sef tua 1.5% o'u hincwm net. Nid yw'n syndod bod y rheini yn y pumed uchaf o ran dosbarthiad incwm yn well eu byd, gan eu bod yn derbyn llai mewn budd-daliadau a chredydau treth i ddechrau ac, felly, yn teimlo llai o effaith yn sgil y toriadau. Eto i gyd, gwelwn nad y cartrefi tlotaf sydd ar eu colled fwyaf ar gyfartaledd, ond yr haen ganol is o ran dosbarthiad incwm. Mae hyn yn rhannol oherwydd bod cymorth mewn gwaith (yn enwedig Credyd Treth Gwaith) yn cael ei dorri'n fwy na chymorth allan o waith, ac yn rhannol oherwydd bod Credyd Cynhwysol yn berthnasol yn bennaf i'r traean o deuluoedd ar yr incwm isaf, sydd i raddau'n gwrthbwyso'r colledion a brofir gan y teuluoedd hynny yn sgil y toriadau ehangach i les. Cyplau â phlant lle mai dim ond un ohonynt sy'n ennill cyflog sydd ar eu colled fwyaf yn sgil y toriadau lles, ar gyfartaledd, ond hwythau hefyd sydd ar eu hennill fwyaf yn sgil Credyd Cynhwysol; ar y cyfan, felly, teuluoedd â phlant nad ydynt yn gweithio sy'n profi'r colledion mwyaf ar gyfartaledd, gan eu bod ar eu colled yn sgil Credyd Cynhwysol (os oes ganddynt gryn dipyn o incwm nas enillwyd, megis cynilion neu daliadau cynhaliaeth briodasol) a'r toriadau ehangach i fudd-daliadau. Caiff pensiynwyr, a theuluoedd heb blant lle mae pob oedolyn yn gweithio, eu diogelu rhag y toriadau ar y cyfan. Fodd bynnag, mae'n bwysig edrych y tu hwnt i'r dadansoddiad hwn o'r rhai sydd ar eu hennill ac ar eu colled - sut y byddai hawliadau yn newid petai pawb yn parhau i ymddwyn yn yr un ffordd mewn ymateb i'r diwygiadau. Ar gyfer diwygiadau mor sylweddol â'r rhain, rhaid deall yr effaith bosibl ar ddewisiadau unigolion o ran p'un a ydynt yn gweithio ac i ba raddau. Eto i gyd, nid yw'r fath ddadansoddiad wedi'i gyhoeddi o'r blaen. Mae'r adroddiad hwn yn ceisio mesur, cyhyd â phosibl, effeithiau tebygol diwygiadau lles llywodraeth glymblaid y DU (heb gynnwys newidiadau treth) ar y cyflenwad llafur yng Nghymru. Am ei fod yn ddiwygiad mor fawr yn ei rinwedd ei hun, ac am mai dim ond yn raddol y caiff ei gyflwyno dros sawl blwyddyn, rydym yn gwahanu Credyd Cynhwysol o'r diwygiadau eraill ac yn ystyried effeithiau'r pecyn diwygio, gan hepgor Credyd Cynhwysol yn llwyr a thybio ei fod ar waith yn llawn. Effeithiau diwygiadau lles y llywodraeth glymblaid ar gymhellion i weithio Gwahaniaethwn rhwng dau fath o gymhelliant i weithio: y cymhelliant i fod mewn gwaith â thâl o gwbl; a'r cymhelliant i'r rheini sy'n gweithio i ennill mwy. Gall y cymhelliant ariannol i weithio o gwbl gael ei fesur gan ddefnyddio'r gyfradd dreth gyfranogol (CDG), cyfran yr holl enillion gros a gollir ar ffurf treth a budd-daliadau a dynnwyd yn ôl. Gall y cymhelliant i'r rheini sy'n gweithio ennill mwy gael ei fesur gan y gyfradd dreth ffiniol effeithiol (CDYE), cyfran cynnydd bach mewn enillion a gollir mewn treth a budddaliadau a dynnwyd yn ôl. Yn y ddau achos, mae niferoedd uwch yn golygu cymhellion gwannach i weithio. 1

7 Ymhlith holl boblogaeth oedran gweithio Cymru, amcangyfrifwn fod diwygiadau lles y llywodraeth glymblaid yn gostwng y CDG gyfartalog o 33.1% i 32.7%, heb gynnwys Credyd Cynhwysol, neu 32.3% gan gynnwys Credyd Cynhwysol. Mae'r newid bach hwn yn y CDG gyfartalog yn celu amrywiad llawer mwy ymhlith y boblogaeth: mae bron un o bob pedwar yn gweld eu CDG yn newid mwy na 10 pwynt canran ar ôl cyflwyno Credyd Cynhwysol, ac mae un o bob deg yn gweld eu CDG yn newid mwy nag 20 pwynt canran. Efallai ei bod yn syndod mai dim ond gostwng y CDG gyfartalog 0.4 pwynt canran a wna diwygiadau lles Llywodraeth y DU, heb gynnwys Credyd Cynhwysol, sydd, ar y cyfan, yn cynnwys toriadau difrifol i fudd-daliadau prawf modd a chredydau treth. Mae'r esboniad i'w gael yn effaith diwygiadau credyd treth ar deuluoedd â phlant: ar y cyfan, mae diwygiadau'r glymblaid yn lleihau faint o gredydau treth y gall teuluoedd eu cael pan fyddant yn gweithio, tra, mewn gwirionedd, yn cynyddu'r credydau treth (er nid budd-daliadau) i'r teuluoedd hynny nad ydynt yn gweithio. Felly, mae'r diwygiadau yn dueddol o wanhau'r cymhelliant i deuluoedd â phlant fod â rhywun sy'n gweithio, yn enwedig os mai cyflog bach a enillir. Gorbwysir hyn ryw fymryn yn unig gan y ffaith yr atgyfnerthir cymhellion i gyplau fod ag ail bartner sy'n gweithio (gan fod llai o gymorth i gyplau lle mai dim ond un ohonynt sy'n ennill yn golygu bod llai i'w golli os bydd ail bartner yn dechrau gweithio), ynghyd ag oedolion unigol heb blant (y mae credydau treth yn llai pwysig iddynt) i weithio o gwbl. Mewn rhai ffyrdd, caiff Credyd Cynhwysol effaith gwbl groes bron. Mae'n atgyfnerthu'r cymhellion i deuluoedd fod â rhywun sy'n gweithio, yn bennaf am ei fod yn fwy hael i deuluoedd ar incwm isel (yn enwedig cyplau â phlant) na'r system bresennol, tra'n cael fawr ddim effaith ar uchafswm yr hawliadau i deuluoedd nad ydynt yn gweithio (oni bai bod ganddynt gryn dipyn o incwm nas enillwyd, fel y trafodwyd eisoes). Fodd bynnag, gan fod Credyd Cynhwysol yn rhoi mwy o gymorth i gyplau lle mai dim ond un ohonynt sy'n ennill, mae gan gyplau fwy i'w golli os bydd ail bartner yn dechrau gweithio felly mae (darpar) ail enillwyr yn gweld cynnydd yn eu CDGau cyfartalog ac felly mae llai o gymhelliant iddynt weithio. Un o effeithiau nodedig eraill Credyd Cynhwysol yw lleihau nifer y bobl yng Nghymru sy'n wynebu CDGau o dros 75% i lai na 10,000, o gymharu â 46,000 o dan system budd-daliadau sylfaenol Cyflawnir hyn am na chaiff Credyd Cynhwysol ei dynnu'n ôl ar lefelau incwm isel i'r un graddau â budd-daliadau sy'n bodoli eisoes. Tra bydd nifer y bobl sy'n wynebu'r CDGau uchel iawn hyn yn lleihau, bydd y nifer sy'n wynebu CDGau cymharol uchel yn cynyddu: bydd dros 60,000 yn fwy o bobl yn wynebu CDG sydd rhwng 50% a 75% o dan Gredyd Cynhwysol. Eto i gyd, mae lleihau'r niferoedd sy'n wynebu'r CDGau uchaf yn werthfawr iawn oherwydd y gwyro a achosir gan drethi yn cynyddu'n fwy na'r hyn sy'n gymesur i'w cyfradd. Gan ystyried Credyd Cynhwysol ochr yn ochr â gweddill y diwygiadau lles, mae'n amlwg y bydd y newidiadau mwyaf dramatig yn effeithio ar bobl sydd â phartneriaid nad ydynt yn gweithio a phlant, a fydd yn gweld eu CDG gyfartalog yn gostwng yn sylweddol (6.4 pwynt canran). Ar y llaw arall, mae'r rheini sydd â phartner sy'n gweithio a phlant yn wynebu CDGau sydd, ar gyfartaledd, 3.6 pwynt canran yn uwch ar ôl y diwygiadau na chyn y diwygiadau. Diolch i Gredyd Cynhwysol, mae'r diwygiadau'n atgyfnerthu'r cymhelliant i deuluoedd fod â rhywun sy'n gweithio, ond mae'n gwanhau'r cymhelliant i gyplau fod â'r ddau bartner yn gweithio. Mae'r diwygiadau hefyd yn atgyfnerthu'r cymhellion i'r rheini sy'n gweithio ennill mwy, ar gyfartaledd: caiff y CDYE gyfartalog ei gostwng 1.1 pwynt canran (o 36.9% i 35.8%) gan y diwygiadau heb gynnwys Credyd Cynhwysol, a 0.4 pwynt canran arall (i 35.5%) unwaith yr ystyrir Credyd Cynhwysol. Wrth edrych ar hyn yn fanylach, gwelwn y canlynol: Mae'r toriadau lles sylweddol (heb gynnwys Credyd Cynhwysol) yn lleihau nifer y bobl sy'n destun prawf modd ar ben treth incwm a chyfraniadau Yswiriant Gwladol tua 50,000, gan fod hawliadau llai yn cael eu disbyddu ar lefelau incwm is (ac mae rhai grwpiau yn cael eu gwneud yn anghymwys yn gyfan gwbl). Felly, mae CDYEau cyfartalog yn gostwng i'r rhan fwyaf o fathau o deuluoedd ac ar y 2

8 rhan fwyaf o lefelau enillion, er, ymhlith y rheini sy'n dal i fod yn destun prawf modd, mae CDYEau yn aml yn cynyddu ychydig oherwydd y cynnydd yn y gyfradd tynnu credyd treth yn ôl o 39% i 41%. Mae Credyd Cynhwysol yn cynyddu CDYEau i nifer fechan â'r enillion isaf (o dan tua 7,000 y flwyddyn), ond ar wahân i hynny mae'n dueddol o ostwng CDYEau ar lefelau enillion isel (gyda'r cwymp mwyaf ar gyfer enillion o tua 12,000), gan mai ar lefelau enillion isel y gall pobl wynebu colli sawl budd-dal a chredyd treth ar yr un pryd ar hyn o bryd, y mae Credyd Cynhwysol yn eu dileu: o dan Gredyd Cynhwysol, ni fydd neb yn wynebu CDYE dros 81%. Mae rhieni unigol ar eu hennill yn arbennig yn sgil yr agwedd hon ar y diwygiadau. Fodd bynnag, i bobl a fyddai, fel arall, yn wynebu colli credyd treth ond heb fod unrhyw brawf modd arall, mae'r gyfradd tynnu'n ôl o 65% ar gyfer Credyd Cynhwysol yn fwy llym na'r hyn a wynebir ganddynt ar hyn o bryd, ac mae'r bobl hynny yn gweld cynnydd yn eu CDYEau. Gan ystyried Credyd Cynhwysol ochr yn ochr â diwygiadau lles eraill, rhieni unigol sy'n sefyll allan, gyda'u CDYE gyfartalog yn gostwng 12.3 pwynt canran. Mae pobl sengl heb blant a chyplau lle mae'r ddau yn ennill yn profi gostyngiadau mwy cymedrol, tra bod enillwyr unigol (y mae nifer gymharol brin ohonynt) yn gweld eu cymhellion i ennill mwy yn gwanhau. Caiff CDYEau cyfartalog eu gostwng yn sylweddol ar gyfer enillion sydd rhwng 10,000 a 15,000 - lle'r oedd cymhellion ar eu gwannaf i ddechrau, sy'n ganlyniad hynod ddymunol. Dim ond ymwneud â chymhellion ariannol i weithio a wna'r effeithiau hyd yma. Dyna'r unig rai y gallwn eu mesur, a'r unig rai a gaiff eu cynnwys yn ein dadansoddiad o'r cyflenwad llafur isod. Fodd bynnag, dylem hefyd gydnabod bod diwygiadau lles y llywodraeth yn cynnwys cryn newidiadau i gymhellion anariannol i weithio. Tra bydd Credyd Cynhwysol yn newid hawliadau cyffredinol pobl mewn amgylchiadau gwahanol, gellir dadlau bod y ffordd y mae'n plethu elfennau gwahanol o gymorth yn un budd-dal yr un mor bwysig. Rhydd hyn y posibilrwydd o system symlach a chymhellion mwy tryloyw i weithio - er efallai gyda chymhelliant llai amlwg a pherthnasol i weithio na Chredydau Treth Gwaith, a chyda llawer mwy yn dibynnu ar ba mor llwyddiannus y bydd y camau a gymerir. Gall Credyd Cynhwysol hefyd ymestyn gofynion chwilio am waith i lawer mwy o enillwyr isel, yn enwedig y rheini mewn cyplau, na'r hyn sy'n gymwys ar hyn o bryd. Er enghraifft, ar hyn o bryd, yn achos cwpl sy'n hawlio ar y cyd, mae enillion wythnosol o fwy na yn ddigon i symud oddi ar Lwfans Ceisio Gwaith yn seiliedig ar incwm ac felly nid oes angen bodloni gofynion chwilio am waith mwyach. Fodd bynnag, o dan Gredyd Cynhwysol, gall fod angen i gwpl sydd, gyda'i gilydd, yn ennill hyd at 433 yr wythnos chwilio am waith ag oriau hwy neu gyflog uwch. Nid Credyd Cynhwysol yw'r unig ddiwygiad i fudd-daliadau sy'n cael ei gyflwyno a fydd yn effeithio ar gymhellion anariannol i weithio. Mae'r Rhaglen Waith yn cynnwys cryn dipyn o ad-drefnu 'o fudddal i waith', gyda thaliadau i ddarparwyr yn gwbl seiliedig ar ganlyniadau cyflogaeth erbyn 2014, a mwy o hyblygrwydd o ran y gwasanaethau a ddarperir (er bod y Rhaglen Waith yn llai radical yng Nghymru, lle mae'n disodli'r Fargen Newydd Hyblyg, nag mewn rhai rhannau eraill o'r DU). Ers mis Hydref 2011, mae rhieni unigol y mae eu plentyn ieuengaf yn 5 oed neu drosodd wedi cael eu symud o Gymhorthdal Incwm i Lwfans Ceisio Gwaith, gyda'r gofynion chwilio am waith ychwanegol sydd ynghlwm wrth hynny. Ac mae'r broses o symud hawlwyr Budd-dal Analluogrwydd i Lwfans Cyflogaeth a Chymorth, gyda'r ailbrofi cysylltiedig o ran cyflyrau meddygol, yn golygu bod llawer o bobl yn cael eu hystyried yn ffit i weithio, neu'n gorfod ymbaratoi ar gyfer dychwelyd i'r gwaith yn y pen draw. Er y gellir disgwyl i'r holl newidiadau hyn gynyddu nifer y bobl sy'n mynd o beidio â gweithio i weithio mewn egwyddor, yn ymarferol nid yw graddau'r effaith yn glir. 3

9 Ymatebion tebygol y cyflenwad llafur i'r newidiadau mewn cymhellion ariannol i weithio Ar gyfer y diwygiadau hynny lle gallwn fesur eu heffaith ar gymhellion ariannol i weithio, amcangyfrifwn sut y gallai ymddygiad gwaith pobl ymateb i newidiadau mewn cymhellion ariannol mewn dwy ffordd. Un ffordd yw amcangyfrif modelau cyflenwad llafur newydd ('amcangyfrif ac efelychu'); y llall yw tybio graddau ymatebolrwydd gwahanol grwpiau o'r cyflenwad llafur, gan ddefnyddio adolygiad o dystiolaeth empirig bresennol ar ymddygiad y cyflenwad llafur, a chymhwyso'r tybiaethau hyn i'r newidiadau mewn CDGau a CYDEau a ddisgrifiwyd uchod ('calibradu ac efelychu'). Gall calibradu ac efelychu fod yn gymwys i'r boblogaeth oedran gweithio gyfan yng Nghymru. Fodd bynnag, dim ond i ran o'r boblogaeth y mae amcangyfrif ac efelychu yn gymwys: nid yw'n cwmpasu pobl sengl heb blant (y mae'n anodd amcangyfrif modelau ar eu cyfer), ac ymhlith gweddill y boblogaeth nid ydym yn cynnwys unrhyw oedolyn (a'i bartner) sy'n hunangyflogedig, yn anabl, yn 60 oed neu drosodd, yn 21 oed neu'n iau neu'n fyfyriwr, am ei bod yn anos pennu ymddygiad gwaith y grwpiau hyn mewn modelau safonol. Ac o ystyried bod yr hydwythedd sy'n rhan o 'galibradu ac efelychu' yn seiliedig, yn gyffredinol, ar fodelau cyflenwad llafur safonol, mae hefyd yn debygol mai calibradu sydd fwyaf dibynadwy ar gyfer yr un is-set o'r boblogaeth. Gan ddefnyddio'r ddwy ffordd hyn mewn perthynas â'r isset honno o'r boblogaeth yn unig - tua 75% o famau unigol a 60% o oedolion mewn cyplau, sy'n cyfateb i tua 720,000 o'r 1.8 miliwn o oedolion o oedran gweithio yng Nghymru - nodwn y canlynol: Rhagfynegir mai effaith gadarnhaol a gaiff y diwygiadau ar gyflogaeth ar y cyfan, er yn fach iawn, yn ôl y ddwy ffordd hyn. O lefel sylfaenol o gyflogaeth yn y sampl o 616,000, rhagfynegwn y bydd y diwygiadau, heb gynnwys Credyd Cynhwysol, yn cynyddu cyflogaeth tua 2,000 (ar sail amcangyfrif) neu 200 (yr amcangyfrif canolog ar sail calibradu), tra bod y diwygiadau yn cynnwys Credyd Cynhwysol yn cynyddu cyflogaeth 300 (ar sail amcangyfrif) neu 200 (ar sail calibradu). Fodd bynnag, gwelir amrywiadau ymhlith grwpiau gwahanol o'r boblogaeth. Rhagfynegir y bydd y diwygiadau, heb gynnwys Credyd Cynhwysol, yn arwain at leihad bach yn nifer y mamau unigol sy'n gweithio, a chynnydd bach yn nifer y dynion a menywod mewn cyplau heb blant sy'n gweithio, a menywod mewn cyplau â phlant. Ar sail amcangyfrif, awgrymir bod cynnydd cymharol fach (1,300 neu 0.8%) yn nifer y dynion mewn cyplau â phlant sy'n gweithio, tra bod calibradu yn awgrymu nad oes unrhyw newid ymhlith y grŵp hwn. Rhagfynegir y bydd y diwygiadau, heb gynnwys Credyd Cynhwysol, yn arwain at ychydig o gwymp yn nifer y cyplau ag un enillydd, a chynnydd bach yn y nifer â dau enillydd, yn enwedig ymhlith cyplau â phlant. Mae hyn yn adlewyrchu'r ffaith y bydd y rheini â phartneriaid nad ydynt yn gweithio yn wynebu cymhellion gwannach i weithio, tra bydd y rheini â phartneriaid sy'n gweithio yn wynebu cymhellion cryfach i weithio, yn dilyn y diwygiadau. Rhagfynegir y bydd y diwygiadau, yn cynnwys Credyd Cynhwysol, yn arwain at gynnydd cymharol fach yn nifer y mamau unigol sy'n gweithio, cynnydd bach yn nifer y cyplau heb blant sy'n gweithio a lleihad bach yn nifer y cyplau â phlant sy'n gweithio. Rhagfynegir y bydd mwy o gymhellion i deuluoedd fod ag un person sy'n gweithio, ond llai o gymhellion ariannol i gyplau fod â'r ddau bartner yn gweithio o dan Gredyd Cynhwysol, yn lleihau i raddau bach nifer y teuluoedd nad ydynt yn gweithio a nifer y cyplau lle mae'r ddau yn ennill, ac yn cynyddu i raddau bach nifer y cyplau ag un enillydd a phobl sengl sy'n gweithio. Gan edrych ar y boblogaeth gyfan o oedran gweithio (ar sail calibradu ac efelychu yn unig), mae ein set ganolog o dybiaethau yn awgrymu na fydd unrhyw newid mewn cyflogaeth yn sgil y diwygiadau heb gynnwys Credyd Cynhwysol, a chynnydd bach mewn cyflogaeth (5,000 o bobl) unwaith y cyflwynir Credyd Cynhwysol. Rhagfynegir y bydd y patrwm o newidiadau ar draws y boblogaeth yn debyg iawn i'r sampl lai o faint y gellir defnyddio'r ddwy ffordd ar ei chyfer: 4

10 Heb gynnwys Credyd Cynhwysol, rhagfynegir y bydd y diwygiadau yn arwain at leihad bach yn nifer y rhieni unigol sy'n gweithio (-400) a'r rheini mewn cyplau heb bartner sy'n gweithio (- 1,700), gan leihau nifer y cyplau ag un enillydd. Caiff hyn ei wrthbwyso gan gynnydd bach a ragfynegir yn nifer yr oedolion sengl heb blant (+600), a'r rheini mewn cyplau â phartneriaid sy'n gweithio (+1,500), gan awgrymu cynnydd yn nifer y cyplau â dau enillydd. Unwaith y caiff Credyd Cynhwysol ei gynnwys, mae'r darlun yn newid yn sylweddol. Disgwylir cynnydd yn nifer y rhieni unigol (+800), oedolion sengl heb blant (+1,800) a chyplau â phartneriaid nad ydynt yn gweithio (+3,900) sy'n gweithio, ond disgwylir i'r nifer leihau ymhlith cyplau â phlant sydd â phartneriaid sy'n gweithio (-2,700). Mae hyn yn adlewyrchu cymhellion cryfach i deuluoedd fod â rhywun sy'n gweithio, ond cymhellion gwannach i gyplau fod â'r ddau bartner yn gweithio. Mae calibradu ac efelychu hefyd yn ein galluogi i ragfynegi effaith y diwygiadau ar gyfanswm nifer yr oriau a gaiff eu gweithio a'r cyfanswm a gaiff ei ennill yng Nghymru. Mae ein hamcangyfrifon canolog fel a ganlyn: Heb gynnwys Credyd Cynhwysol, rhagfynegir y bydd y diwygiadau yn arwain at gynnydd o 0.4% yng nghyfanswm nifer yr oriau a gaiff eu gweithio yng Nghymru, a chynnydd o 0.2% ( 58 miliwn) mewn enillion gros cyfanredol. O ystyried na ragfynegir i gyflogaeth gynyddu, mae hyn yn awgrymu cynnydd mewn oriau cyfartalog ac enillion fesul gweithiwr - er nad ydym yn pennu i ba raddau y mae hyn yn deillio o weithwyr presennol yn cynyddu eu horiau a'u henillion, nac ychwaith rai pobl yn rhoi'r gorau i weithio ac yn cael eu disodli gan yr un nifer o bobl wahanol yn symud i mewn i waith ag oriau hwy a chyflog uwch. Rhagfynegir y bydd y diwygiadau, yn cynnwys Credyd Cynhwysol, yn arwain at gynnydd o 1.0% yng nghyfanswm nifer yr oriau a gaiff eu gweithio yng Nghymru, a chynnydd o 0.5% ( 149 miliwn) mewn enillion cyfanredol. Fodd bynnag, mae'r newidiadau yn amrywio'n sylweddol ar draws y boblogaeth a disgwylir i rieni unigol weld cynnydd llawer mwy (7.0% ar gyfer cyfanswm yr oriau a gaiff eu gweithio a 5.1% ar gyfer enillion), fel y nifer gymharol fechan o fenywod â phlant nad yw eu partner yn gweithio (cynnydd o 11.2% ar gyfer oriau a 9.7% ar gyfer enillion). Awgrymodd ein hadolygiad o'r llenyddiaeth ar y cyflenwad llafur fod ansicrwydd ynghylch y graddau y mae pobl yn ymateb i gymhellion ariannol i weithio, ac am y rheswm hwn cynhaliwn ddadansoddiad o sensitifrwydd lle tybiwn fod mwy neu lai o ymatebolrwydd nag yn ein senario ganolog. Dengys hyn y canlynol: Ymddengys fod effaith y diwygiadau ar gyflogaeth, heb gynnwys Credyd Cynhwysol, yn agos at fod yn ddim o dan y senarios ymatebolrwydd isel, canolig ac uchel. Unwaith yr ychwanegir Credyd Cynhwysol, mae'r canlyniadau ychydig yn sensitif i'r tybiaethau a ddefnyddir: rhagfynegir y bydd cyflogaeth yn cynyddu 1,900 o dan y senario ymatebolrwydd isel, neu 13,200 o dan y senario ymatebolrwydd uchel. Fodd bynnag, yng nghyd-destun poblogaeth o oedran gweithio o 1,756,000, mae gwahaniaeth o ychydig dros 11,000 yn weddol fach. Felly, er bod peth ansicrwydd ynghylch union effaith y newidiadau mewn cymhellion ariannol i weithio ar y cyflenwad llafur yn dilyn y diwygiadau lles, yn cynnwys Credyd Cynhwysol, mae'r holl senarios a ystyriwyd yn awgrymu y bydd yr effaith gyffredinol yn un gadarnhaol er yn gymharol fach. Effeithiau ar y farchnad lafur yn yr amgylchedd economaidd ehangach Mae'r effeithiau rhagfynegol ar y cyflenwad llafur a ddisgrifiwyd uchod yn 'cyfrifo'r' ymatebion unigol a ragfynegir ar draws poblogaeth Cymru. Fodd bynnag, mae nifer o resymau pam yn ymarferol - ac yn enwedig yn y byrdymor - na fydd effeithiau'r diwygiadau lles o bosibl yn cyfateb i gyfuniad syml o ymatebion unigol y cyflenwad llafur a ragfynegir. 5

11 Mae'r modelau cyflenwad llafur a ddefnyddir gennym yn tybio'n benodol fod y farchnad lafur yn ddigon hyblyg fel bod pawb sydd am weithio am y gyfradd cyflog gyfredol yn gallu gwneud hynny (h.y. y galw am weithwyr yn cyfateb i'r gweithwyr sydd ar gael), ac nad yw'r gyfradd cyflog y mae cyflogwyr yn fodlon ei chynnig yn gostwng wrth i nifer y gweithwyr posibl gynyddu (h.y. mae'r galw am weithwyr yn gwbl hydwyth). Gall hyn fod yn frasamcan rhesymol yn yr hirdymor wrth i farchnadoedd ddod o hyd i gydbwysedd a bod cyflogwyr yn gallu buddsoddi mewn adnoddau ychwanegol i wneud gweithwyr ychwanegol yn fwy cynhyrchiol. Eto i gyd, yn y byrdymor, yn enwedig os oes diweithdra cymharol uchel fel sydd nawr, gall y tybiaethau hyn fod yn amhriodol. Mae'r dystiolaeth empirig yn awgrymu, pan fo cryn ddiweithdra a bod y galw am weithwyr yn wan, mae effeithiau polisïau i gynyddu'r cyflenwad llafur ar gyflogaeth ac oriau gwaith yn llai cryf na'r hyn y mae modelau cyflenwad llafur safonol yn ei awgrymu: yn syml, ni chaiff pobl gynnig yr opsiwn o wneud y gwaith (ychwanegol) y maent am ei gael. Mae hyn yn awgrymu, po wannaf y farchnad lafur yng Nghymru, y lleiaf y byddai'r cynnydd a ragfynegir yn y cyflenwad llafur a ddymunir yn trosi'n gynnydd mewn cyflogaeth, yn y byrdymor o leiaf. Mae gwaith dadansoddi sy'n caniatáu i gyflogau gwympo mewn ymateb i gynnydd yn y cyflenwad llafur hefyd yn awgrymu bod diwygiadau lles yn cael effaith gadarnhaol llai amlwg ar oriau/cyflogaeth yn y byrdymor na phan dybir nad effeithir ar gyflogau. Mae galw isel am weithwyr hefyd yn golygu y gall y diwygiadau gael sgil-effeithiau negyddol ar gyflogaeth a chyflogau pobl eraill: gyda mwy o bobl yn chwilio am waith (ychwanegol), a busnesau ddim eto'n tyfu i'w hamsugno (fel y byddem yn ei ddisgwyl yn yr hirdymor), gall gweithwyr presennol a phobl eraill sy'n chwilio am waith fod mewn sefyllfa lle cânt eu 'gwthio allan' gan y sawl sydd am weithio oriau hwy neu ddechrau gweithio, neu gallant weld eu cyflogau'n lleihau os bydd cyflogwyr yn torri cyflogau mewn ymateb i'r ffaith bod mwy o weithwyr posibl ar gael. Mae'r dystiolaeth empirig ynghylch a gafodd diwygiadau lles blaenorol sgil-effeithiau negyddol yn gymysg; mae rhai astudiaethau o'r UD yn nodi effeithiau sylweddol, ond prin yw'r sgil-effeithiau a nodir gan astudiaethau o ddiwygiadau'r DU. Fodd bynnag, digwyddodd y diwygiadau cynharach hyn mewn cyfnod lle'r oedd yr economi a'r farchnad lafur yn llawer cryfach, lle byddai llai o sgil-effeithiau negyddol i'w disgwyl nag mewn marchnad lafur wannach. Mae unrhyw sgil-effeithiau negyddol sy'n digwydd yn debygol o gael eu gweld fwyaf ymhlith grwpiau o weithwyr sy'n debyg iawn i'r rheini a gaiff eu hannog i ymuno â'r farchnad lafur neu gynyddu eu horiau gan y diwygiadau lles. Yn yr achos hwn, mae'r cymhelliant cryfach i lawer o deuluoedd fod â rhywun mewn gwaith â thâl isel yn golygu bod y fath effeithiau yn debygol o gael eu gweld fwyaf ymhlith cyflogeion cyflog isel/incwm isel presennol a phobl eraill sy'n chwilio am waith cyflog isel, yn enwedig y rheini o fewn y grwpiau hyn nad ydynt yn gweld eu cymhellion i weithio'n gwella (neu hyd yn oed yn eu gweld yn gwanhau, megis rhai ail enillwyr mewn cyplau). Fodd bynnag, mae hefyd yn bosibl y gwelir sgil-effeithiau cadarnhaol ar grwpiau eraill os oes ganddynt sgiliau sy'n ategu'r rheini y'u hanogir i gynyddu eu cyflenwad llafur gan y diwygiadau (fel enghraifft syml, os oes mwy o ddarpar weinwyr yna gallai cogyddion fod ar eu hennill hefyd). Nid yn unig y gallai amodau byrdymor o ran y galw am weithwyr ddylanwadu ar effaith newid cyflenwad llafur dymunol unigolion ar gyflogaeth ac enillion gwirioneddol; mae hefyd yn debygol y bydd y gostyngiad mewn gwariant lles ynddo'i hun yn effeithio ar amodau byrdymor o ran galw yn yr economi ac felly'r gwaith sydd ar gael (yn ogystal ag effeithio ar gyflenwad llafur unigolion, sef prif ffocws yr adroddiad hwn). Mae llai o arian ym mhocedi pobl yn golygu eu bod yn prynu llai o nwyddau a gwasanaethau; yna mae'r cwmnïau sy'n eu cynhyrchu am gyflogi llai o bobl, gan olygu bod gan y bobl hynny lai o arian i'w wario, ac ati. Mae'r Swyddfa Cyfrifoldeb Cyllidebol yn amcangyfrif, ar draws y DU, fod torri gwariant lles 1% o CMC (maint y toriadau lles hyn fwy neu lai) yn lleihau CMC tua 0.6% yn y byrdymor - ac mae tystiolaeth y gallai'r effaith negyddol ar allbwn fod yn fwy na hyn ar hyn o bryd, o ystyried nad yw'r economi yn gweithredu i'w chapasiti llawn a bod lefelau diweithdra yn weddol uchel. Wrth gwrs, byddai unrhyw dynhau cyllidebol yn lleihau galw cronnol mewn ffordd 6

12 debyg (er bod graddau hynny yn dibynnu ar natur y tynhau), a gallai'r Canghellor ddadlau, heb gymryd y fath gamau, y gallai cyfraddau llog y DU godi (yn nodedig gan gynnwys cost fenthyca'r llywodraeth), a fyddai'n arwain at ei gostau ei hun. Casgliadau Mae diwygiadau lles llywodraeth glymblaid y DU yn atgyfnerthu cymhellion ariannol i weithio ryw fymryn, ar gyfartaledd, ac yn yr un modd mae effaith y diwygiadau ar gyflogaeth, oriau gwaith ac enillion yng Nghymru yn debygol o fod yn gadarnhaol ond yn fach. Mae'r newidiadau cyffredinol bach hyn yn celu cryn amrywiad ar draws y boblogaeth, yn nodedig gwahaniaethau pwysig rhwng yr effeithiau ar y prif enillydd a'r ail enillydd mewn cyplau. Fodd bynnag, erys cryn ansicrwydd, yn enwedig o ran yr effaith y gall newidiadau mewn cymhellion 'anariannol' i weithio (megis y symleiddio sy'n gysylltiedig â Chredyd Cynhwysol ac ehangu gofynion chwilio am waith ar gyfer hawlio budd-daliadau i fwy o bobl) ei chael ar gyflenwad llafur. At hynny, yn y byrdymor o leiaf, nid yw'n glir a fydd y sawl sydd am ddechrau gweithio neu gynyddu eu horiau yn gallu gwneud hynny, o ystyried bod disgwyl i lefelau gweddol uchel o ddiweithdra barhau yn y blynyddoedd i ddod. Anaml y caiff casgliad sy'n pwysleisio ansicrwydd ei groesawu. Eto i gyd, mae'n ein hatgoffa, er y gall gwaith dadansoddi damcaniaethol ac empirig gofalus arwain at ddealltwriaeth bwysig, mae'n gynhenid anodd darogan effeithiau diwygiadau mawr a chymhleth, sy'n cynnwys newidiadau niferus i gymhellion ariannol ac anariannol i weithio. 7

13 1. Cyflwyniad Mae'r DU ran o'r ffordd drwy broses sylweddol o gyflwyno gostyngiadau termau real i wariant y llywodraeth, wrth iddi geisio mynd i'r afael â'r diffygion enfawr yn ei harian cyhoeddus. Fel rhan o hyn, mae Llywodraeth y DU wedi cyhoeddi ac wrthi'n cyflawni gwerth 18 biliwn o doriadau i wariant lles (hynny yw, gwariant ar fudd-daliadau a chredydau treth) erbyn Mae hyn yn cynnwys toriadau o ran lefelau hael budd-dal tai, budd-dal y dreth gyngor, budd-daliadau anabledd, credydau treth plant a chredydau treth gwaith, a budd-dal plant, yn ogystal â newid o ddefnyddio'r mynegai prisiau manwerthu a mynegai Rossi 1 i'r mynegai prisiau defnyddwyr sy'n gyffredinol is wrth uwchraddio budd-daliadau i roi cyfrif am chwyddiant o un flwyddyn i'r llall. Mae Llywodraeth y DU hefyd wedi cyhoeddi cynlluniau i gyflwyno Credyd Cynhwysol o fis Hydref 2013, lle gwelir un budd-dal integredig yn disodli chwe budd-dal prawf modd. Mae hyn yn cynrychioli'r diwygiad strwythurol mwyaf sylweddol i strwythur y gyfundrefn les ers y 1940au a'r nod yw lleihau costau a gwallau gweinyddol, symleiddio r broses o wneud cais, annog pobl i gofrestru a chynyddu'r cymhelliant i weithio ymhlith y rheini sy'n wynebu'r cymhellion gwannaf ar hyn o bryd. Yn flaenorol, mae ymchwilwyr y Sefydliad Astudiaethau Cyllid wedi edrych ar effaith y newidiadau i'r gyfundrefn les ar incymau a chymhellion ariannol i weithio. Yn arbennig, mae cyfres o bapurau wedi ystyried sut mae effeithiau diwygiadau llywodraeth glymblaid y DU i dreth a lles, gyda'i gilydd, yn amrywio ar draws y dosbarthiad incwm, yn ôl rhyw, yn ôl math o deulu manwl ac ar draws y DU (Browne (2010, 2011a, 2011b, 2012)). Mae dadansoddiad rhagarweiniol o effaith Credyd Cynhwysol - gan ddefnyddio'r wybodaeth a oedd yn hysbys ar adeg ei lunio - ar incymau a chymhellion i weithio hefyd wedi cael ei gyhoeddi (Brewer, Browne and Jin (2011)). Un o nodweddion pwysig y gwaith hyd yma yw ei fod wedi ystyried effaith diwygiadau ar incymau a chymhellion i weithio sy'n golygu bod ymddygiad, a chyflenwad llafur yn arbennig, yn sefydlog. Fel rhan o'r cam cyntaf ar asesu'r effaith ar y diwygiadau lles yng Nghymru, mae Llywodraeth Cymru wedi gwneud defnydd helaeth o'r gwaith cynharach hwn. Diben yr adroddiad hwn (sy'n sail dystiolaeth ar gyfer cam 2 o'r asesiad) yw mynd un cam ymhellach wrth ddadansoddi ac ystyried effaith bosibl y diwygiadau ar ymddygiad cyflenwad llafur pobl yng Nghymru. Mae hefyd yn diweddaru'r dadansoddiad o incymau a chymhellion ariannol i weithio er mwyn rhoi mwy o wybodaeth am Gymru a chanolbwyntio'n arbennig ar y diwygiadau i'r gyfundrefn les (yn wahanol i effaith gyfunol newidiadau lles a threth fel y cynhaliwyd gynt). Mae gweddill yr adroddiad fel a ganlyn. Ym Mhennod 2 disgrifiwn y diwygiadau lles sy'n digwydd rhwng 2010 a 2014, gan ganolbwyntio ar y mathau o unigolion a theuluoedd y bydd diwygiadau penodol yn effeithio arnynt fwyaf, ac effaith diwygiadau ar gymhellion ariannol ac anariannol i weithio. Mae Pennod 3 yn mesur effaith y diwygiadau hyn ar gymhellion ariannol i weithio ac incymau net teuluoedd ar draws y boblogaeth yng Nghymru gan ddefnyddio model microefelychu trethi a budd-daliadau'r Sefydliad Astudiaethau Cyllid, sef TAXBEN. Gwneir hyn ar wahân heb gynnwys a chan gynnwys Credyd Cynhwysol, gan ein galluogi i asesu effaith y diwygiad hwn ar ei ben ei hun, ac am mai dim ond yn rhannol y cyflwynir Credyd Cynhwysol erbyn Ym Mhennod 4, trafodwn ganfyddiadau'r llenyddiaeth sy'n edrych ar ymatebolrwydd cyflenwad llafur i gymhellion ariannol i weithio, gan ganolbwyntio ar raddau'r ymatebion o ran oriau a chyflogaeth, a sut mae hyn yn amrywio ar draws y boblogaeth. Mae'r bennod hefyd yn trafod y llenyddiaeth ar effaith trethi a lles ar incwm a chyflogau, ac ar ymddygiad yn yr hirdymor, megis addysg, ffrwythlondeb a chyflenwad llafur yn ystod y cylch oes. 1 Mae Rossi yn fynegai prisiau sy'n debyg i'r Mynegai Prisiau Manwerthu ond nid yw'n cynnwys costau tai. 8

14 Rhydd Pennod 5 ganlyniadau'r broses efelychu mewn perthynas ag effaith y diwygiadau lles ar gyflenwad llafur yng Nghymru sy'n defnyddio modelau ar gyfer mamau unigol a chyplau â phlant a heb blant a amcangyfrifir gan ddefnyddio data o Arolwg Adnoddau Teulu'r DU. Mae'r camau hyn, sef 'amcangyfrif ac efelychu', wedi'u cynllunio i nodi effaith rhannau o'r diwygiadau lles y mae technegau symlach yn ei chael hi'n anodd ei wneud (megis y newid o neidio arwahanol o ran yr hawl i les ar 16 a 30 awr o waith yr wythnos o dan Gredyd Treth Gwaith i gyswllt gwell rhwng oriau a hawliad o dan Gredyd Cynhwysol). Fodd bynnag, mae'r modelau amcangyfrifedig yn eithrio niferoedd sylweddol o bobl, ac felly, ym Mhennod 6, defnyddir dull 'calibradu ac efelychu' amgen er mwyn efelychu effaith diwygiadau ar y boblogaeth gyfan sydd o oedran gweithio yng Nghymru. Mae hyn yn cynnwys gwneud tybiaethau ynghylch ymatebolrwydd oriau gwaith a chyflogaeth gwahanol grwpiau o bobl i newidiadau mewn cymhellion ariannol i weithio, gan ddefnyddio tystiolaeth a drafodir yn llenyddiaeth Pennod 4. Rhan allweddol o'r gwaith hwn yw profi natur sensitif canlyniadau i raddau'r ymatebolrwydd a dybir. Yn syml, gall y penderfyniadau ynghylch cyflenwad llafur unigol sy'n sail i broses efelychu Pennod 5 a 6 gael eu cyfuno er mwyn cynrychioli Cymru gyfan. Fodd bynnag, ym Mhennod 7 trafodwn, yn ansoddol, sut y gall yr economi ehangach ddylanwadu ar effaith y diwygiadau lles, a sut y gall y diwygiadau lles effeithio arni. Mae hyn yn cynnwys y potensial am sgil-effeithiau ar grwpiau eraill o weithwyr nad yw'r diwygiadau lles yn effeithio arnynt yn uniongyrchol, yr effeithiau 'lluosog', gan fod newidiadau mewn pŵer prynu yn effeithio ar y galw cronnol yn yr economi, a'r cwmpas i effaith y diwygiadau fod yn wahanol yng nghyd-destun marchnad lafur lle mae galw isel am weithwyr, sy'n debygol o fod yn hynod berthnasol o ystyried bod disgwyl i ddiweithdra barhau'n uchel dros yr ychydig flynyddoedd i ddod. Daw Pennod 8 i gasgliad. Yn ystod haf a hydref 2012 y cynhaliwyd y dadansoddiad yn y papur hwn yn bennaf, ac mae'r diwygiadau lles a ddadansoddwyd yn cynnwys cyhoeddiadau a wnaed hyd at ac yn cynnwys Cyllideb Mae hyn yn golygu nad yw ein dadansoddiad yn cynnwys rhai o'r diwygiadau sylweddol a gyhoeddwyd yn Natganiad yr Hydref 2012: y penderfyniad i gynyddu cyfraddau'r rhan fwyaf o fudd-daliadau oedran gweithio a chredydau treth presennol 1% - hynny yw, yn sylweddol is na'r chwyddiant disgwyliedig - yn ystod misoedd Ebrill, 2013, 2014 a 2015; a chyhoeddiad rhai paramedrau o Gredyd Cynhwysol, a fydd yn ei wneud yn llawer llai hael na'r hyn a fwriadwyd. 9

15 2. Cymhellion i weithio a diwygiadau lles y llywodraeth glymblaid 2.1 Cwmpas ein dadansoddiad Mae'r adroddiad hwn yn dadansoddi'r diwygiadau lles a roddwyd ar waith, neu y bwriedir eu rhoi ar waith, gan lywodraeth glymblaid y DU o'r adeg y'i hetholwyd ym mis Mehefin 2010 hyd at ac yn cynnwys mis Ebrill Dylid tynnu sylw at dair agwedd ar y ffocws hwnnw. Yn gyntaf, canolbwyntiwn ar ddiwygiadau lles: nid archwiliwn ddiwygiadau i'r system drethi, megis y cynnydd sylweddol yn y gyfradd TAW a'r lwfans personol ar gyfer treth incwm a gyflwynwyd. Nid archwiliwn ychwaith ddiwygiadau i wasanaethau cyhoeddus. I ryw raddau, mae'r gwahaniaethau hyn yn fympwyol. Mae budd-daliadau yn effeithio ar gymhellion ariannol i weithio - y gydberthynas rhwng gwaith a gwobr ariannol - mewn ffordd debyg iawn i drethi, ac yn ddelfrydol dylai'r ddau gael eu dadansoddi gyda'i gilydd. Weithiau, gall y gwahaniaeth rhyngddynt fod braidd yn artiffisial, fel y tanlinellwyd gan y ddadl eithaf di-fudd o dan y llywodraeth Lafur flaenorol ynghylch a ddylai credydau treth gael eu hystyried yn ostyngiadau treth neu'n fudd-daliadau (cânt eu cynnwys yn ein dadansoddiad yn yr adroddiad hwn). Yn yr un modd, mae budd-daliadau a gwasanaethau cyhoeddus yn aml yn debyg iawn i'r pwynt lle mae'n anodd gwahaniaethu rhyngddynt: mae gofal plant a ddarperir gan y wladwriaeth neu a gaiff gymhorthdal ganddi yn ei gwneud yn fwy fforddiadwy i rieni weithio yn yr un modd â chredyd treth sy'n talu'r rhan fwyaf o'r gost. Serch hynny, at ddibenion ymarferol, rhaid i ni ddod o hyd i ryw ffordd o gyfyngu ar ein cylch gwaith ac felly, yn yr adroddiad hwn, canolbwyntiwn yn gyfan gwbl ar ddiwygiadau i fudd-daliadau a chredydau treth. Lle mae'n berthnasol i'n dadansoddiad empirig, rydym yn trin y system drethi y bwriedir ei rhoi ar waith yn ar hyn o bryd fel petai ar waith drwy gydol ein dadansoddiad. Yn ail, edrychwn ar ddiwygiadau a weithredwyd (neu y bwriedir eu gweithredu) ar ôl i lywodraeth glymblaid y DU ddod i rym. Nid yw hynny'r un fath â diwygiadau a gyhoeddwyd gan y glymblaid: mae'r llywodraeth bresennol wedi dewis bwrw ymlaen â rhai newidiadau a gyhoeddwyd gan ei rhagflaenydd Llafur (megis cyfyngu ar Lwfans Tai Lleol i'r rhent gwirioneddol a delir, a chaniatáu i haelioni Taliadau Tanwydd Gaeaf leihau pan ddaeth cynnydd dros dro i ben) a chanslo rhai eraill (megis cyflwyniad 'credyd treth plant bach'). Mae'n bwnc dadleuol a ddylai gael y clod neu'r bai am bolisïau a gyhoeddwyd gan un llywodraeth ac a weithredwyd (neu y rhoddwyd y gorau iddynt) gan ei holynydd, ac roedd ein dewis braidd yn fympwyol. Yn ffodus, mae'r diwygiadau sy'n perthyn i'r categori hwn yn fach o gymharu â'r rhai a gyhoeddwyd gan y llywodraeth glymblaid ei hun, sy'n dileu rhywfaint o'r sensitifrwydd o ran y dewis hwn. Yn drydydd, archwiliwn ddiwygiadau y bwriedir eu gweithredu hyd at ac yn cynnwys mis Ebrill Mae rhai o'r diwygiadau a gyflwynwyd gan Lywodraeth bresennol y DU yn effeithio ar y ffordd y mae cyfraddau budd-daliadau a chredydau treth yn codi o flwyddyn i flwyddyn, ac felly cânt effaith gynyddol dros amser. Po hiraf yr amserlen a ddewisir, y mwyaf y mae'r diwygiadau hyn yn dominyddu'r darlun. Felly, rhaid i ni benderfynu, i bob pwrpas, sawl blwyddyn o bolisi mynegeio newydd y dylid eu cyfrif yn ein dadansoddiad. Unwaith eto, nid oes ateb da i hyn, ac roedd mynd i fyny i ddiwedd cyfnod y llywodraeth bresennol i'w weld yn ddewis naturiol. 2 Fel y nodwyd yn y Rhagair a'r Cyflwyniad, fodd bynnag, nid ydym yn cynnwys diwygiadau a gyhoeddwyd yn Natganiad Hydref 2012, a ddaeth yn rhy hwyr i'w hymgorffori yn ein dadansoddiad. 10

16 Wrth edrych ar y diwygiadau hyd at fis Ebrill 2014, cynhwysir bron pob diwygiad mawr sydd yn yr arfaeth ar hyn o bryd. Ond efallai mai dim ond yn rhannol y bydd y diwygiad mwyaf oll, sef Credyd Cynhwysol, wedi'i gyflwyno. Mae cyfuniad o gyfnod cyflwyno hir a darpariaethau trosiannol sylweddol yn golygu y bydd cryn amser cyn i Gredyd Cynhwysol weithredu mewn modd 'sefydlog'. Dyna un rheswm pam, drwy gydol yr adroddiad hwn, y dadansoddwn y diwygiadau gan gynnwys a heb gynnwys Credyd Cynhwysol. Y rheswm syml arall yw bod Credyd Cynhwysol yn ddiwygiad mor fawr ei bod yn briodol ei ddadansoddi ar wahân. Amlinellwn y ffordd y bydd Credyd Cynhwysol yn gweithio a sut y bydd yn effeithio ar bobl yn Adran 2.5. Ond cyn hynny, edrychwn ar weddill y diwygiadau sy'n destun yr adroddiad hwn. Diwygiadau sy'n effeithio ar gymhellion ariannol i weithio yw ein prif ffocws yn yr adroddiad hwn, a'r unig ffocws yn y dadansoddiad empirig ym Mhenodau 3 i 6. Ar ôl trafod y rheini, yn Adran 2.4 trown at ystyried newidiadau i gymhellion anariannol i weithio, megis amodau chwilio am waith sydd ynghlwm wrth fudddaliadau. Cyfrifir y rhestr lawn o ddiwygiadau yn Nhabl Nodweddu cymhellion ariannol i weithio Mae cymhellion ariannol i weithio yn dibynnu ar y gydberthynas rhwng oriau gwaith ac incwm net (hynny yw, incwm ar ôl trethi a budd-daliadau). Bydd hyn yn amrywio rhwng pobl yn ôl y gyfradd cyflog y gallant ei mynnu a'r trethi a'r budd-daliadau sy'n daladwy ganddynt/iddynt ar lefelau enillion gwahanol. Dengys Ffigur 2.1 y gydberthynas rhwng oriau gwaith ac incwm net - y 'cyfyngiad cyllidebol' - er enghraifft, rhiant unigol ar gyflog isel a rôl gwahanol fudd-daliadau a chredydau treth wrth ei greu. Wrth gwrs, un nodwedd amlwg yw'r nifer fawr o fudd-daliadau gwahanol dan sylw, a'r cymhlethdod cyfatebol yw un o'r rhesymau dros gyflwyno Credyd Cynhwysol mewn ymgais i symleiddio'r system. Gan ystyried y cyfyngiad cyllidebol yn ei gyfanrwydd, mae uchafswm mwy unffurf yn awgrymu bod y cymhellion i weithio yn wannach - ychydig iawn o incwm ychwanegol o weithio mwy o oriau. Dros ystod sylweddol ar oriau isel, mae'r cyfyngiad cyllidebol yn gwbl unffurf gan fod Cymhorthdal Incwm neu Lwfans Ceisio Gwaith (LCG) yn seiliedig ar incwm, sy'n ychwanegu at incwm hawlwyr i isafswm, yn lleihau bunt am bunt wrth i incwm preifat gynyddu hyd nes y cyrhaeddir yr isafswm hwnnw. Mae Credyd Treth Gwaith yn gymhelliant cryf i'r rhiant unigol hwn weithio 16 awr neu fwy yr wythnos; ond unwaith y cyrhaeddir y trothwy 16 awr nid oes llawer o fudd i'r rhiant unigol ennill mwy gan fod Budd-dal Tai, Budd-dal y Dreth Gyngor a chredydau treth yn lleihau wrth i enillion gynyddu. Dengys Ffigur 2.1 y sefyllfa yn achos un unigolyn, nad yw'n enghraifft nodweddiadol o reidrwydd. Gydag amgylchiadau personol yn amrywio'n sylweddol a chryn gymhlethdod o ran y ffordd y mae'r rhwydwaith o fudd-daliadau gwahanol sy'n gorgyffwrdd yn ymateb i'r amgylchiadau hynny, mae cyfyngiadau cyllidebol yn amrywio'n fawr iawn ar draws y boblogaeth. Er mwyn deall yn llawn y cymhellion ariannol i weithio sy'n wynebu unigolyn, byddai angen edrych ar ei gyfyngiad cyllidebol llawn yn ddelfrydol. Fodd bynnag, er mwyn i r dadansoddiad o'r boblogaeth gyfan fod yn hydrin, rhaid i ni gyflwyno rhai mesurau cryno. Wrth ystyried y ffordd y mae diwygiadau'n effeithio ar gymhellion i weithio, gwahaniaethwn rhwng dwy agwedd: y cymhelliant i weithio o gwbl (yn wahanol i beidio â gweithio) a'r cymhelliant i'r rheini sy'n gweithio i ennill mwy - drwy weithio mwy o oriau, ceisio dyrchafiad neu symud i swydd sy'n talu'n well. Mesurwn y cymhelliant i weithio o gwbl gan ddefnyddio'r gyfradd dreth gyfranogol (CDG), cyfran yr holl enillion a gymerir mewn treth a budd-daliadau a dynnwyd yn ôl, wedi'u cyfrifo fel:. 11

17 Incwm wythnosol net Noder nad dyma'r unig fesur o gymhellion i weithio sydd ar gael: mesur poblogaidd arall yw'r gyfradd ddisodli - incwm allan o waith net fel ffracsiwn o incwm mewn gwaith net. Mae Adam, Brewer a Shephard (2006) yn trafod nodweddion gwahanol y ddau fesur, ond er symlrwydd canolbwyntiwn ar y CDG yn yr adroddiad hwn. Mesurwn y cymhelliant i'r rheini sy'n gweithio ennill mwy gan y gyfradd dreth ffiniol effeithiol (CDYE), cyfran cynnydd bach mewn enillion a gymerir mewn treth a budd-daliadau a dynnwyd yn ôl. Yn y ddau achos, mae niferoedd uwch yn awgrymu cymhellion gwannach i weithio. Byddai sero yn golygu nad oedd unrhyw fudd ariannol o weithio (neu ennill mwy); byddai 100% yn golygu bod yr unigolyn wedi cael cadw ei holl enillion gros (neu enillion ychwanegol). Wrth ystyried cymhellion i weithio aelodau o gyplau, yn yr adroddiad hwn canolbwyntiwn ar y gydberthynas rhwng ymddygiad gweithio unigolyn ac incwm net ei deulu. Mae hynny'n tybio'n benodol fod cyplau'n rhannu incwm yn llawn - nid yw hynny'n dybiaeth gwbl realistig, ond mae senarios eithafol amgen yn ymddangos hyd yn oed yn llai credadwy a modelu bargeinio cartrefi cwbl realistig yn llawer rhy anodd. Ffigur 2.1 Cyfansoddiad cyfyngiad cyllidebol enghreifftiol yn Oriau a weithiwyd yr wythnos, ar 6.50 yr awr Budd-dal y Dreth Gyngor Budd-dal Tai Credyd Treth Gwaith CI/LCG Credyd Treth Blant Budd-dal Plant Enillion net llai treth gyngor Nodiadau: Mae'r enghraifft ar gyfer rhiant unigol sydd â dau o blant rhwng un a phedair oed, ac sy'n ennill 6.50 yr awr, heb unrhyw incwm preifat arall, dim costau gofal plant a dim aelod o'r teulu sy'n anabl, sy'n talu 80 yr wythnos mewn rhent i fyw mewn eiddo Band B treth gyngor mewn awdurdod lleol sy'n pennu cyfraddau'r dreth gyngor yn ôl y cyfartaledd cenedlaethol. Mae 'enillion net llai treth gyngor' yn cyfeirio at enillion ar ôl didynnu treth incwm, cyfraniadau YG cyflogeion a threth gyngor. Nid yw'r ffigur yn dangos symiau negyddol ar gyfer 'enillion net llai treth gyngor' ar yr ochr chwith lle mae treth gyngor yn fwy nag enillion net: heb fod unrhyw enillion (sero), mae 'enillion net llai treth gyngor' yn , gyda Budd-dal Plant yn llenwi'r bwlch o'r hyn a ddangosir. Ffynhonnell: Cyfrifiadau'r awduron gan ddefnyddio TAXBEN. 12

18 Tabl 2.1 Diwygiadau lles a weithredwyd (neu y bwriedir eu gweithredu) ers mis Ebrill 2010 Diwygiad Cyhoeddwyd Gweithred wyd Effaith refeniw yn ( m) c 1 Rhoi'r gorau i'r cynnydd dros dro mewn Taliadau Tanwydd Gaeaf fel bod y gyfradd yn gostwng o Gaeaf Cyllideb Mawrth i 200 (o 400 i 300 i bobl 80 oed neu drosodd) Lleihau'r oriau gwaith sy'n ofynnol ar gyfer CTG o 30 i 16 i bobl 60 oed neu drosodd neu sydd â phartner 60 oed neu drosodd Cyllideb Mawrth 2010 Ebrill Newid y Lwfans Tai Lleol fel nad oes modd hawlio mwy na'r swm o rent a delir mewn gwirionedd Cyllideb 2009/ (cyn hyn gellid cadw hyd at 15 yr wythnos os oedd y rhent a dalwyd islaw'r gyfradd LTLl) Cyllideb Mawrth 2010 Ebrill Newid i uwchraddio'r rhan fwyaf o fudd-daliadau ar sail MPD (yn lle MPM neu Rossi) Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill ,555 a 5 'Clo driphlyg' o ran Pensiwn sylfaenol y Wladwriaeth (yr uchaf o blith MPD, enillion cyfartalog neu 2.5%) o fis Ebrill 2012, ar ôl cynnydd yn unol â MPM ym mis Ebrill 2011 (yn uwch na'r clo triphlyg ar gyfer y flwyddyn honno) Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill 2011/Ebrill ,530 a Cynyddu Credyd Gwarantedig Credyd Pensiwn o'r un swm o arian parod â Phensiwn y Wladwriaeth ym mis Ebrill 2011 a mis Ebrill 2012 Rhewi arian parod o fewn y Credyd Cynilion Credyd Pensiwn am bedair blynedd o fis Ebrill 2011, gyda lleihad ym mis Ebrill 2012 Rhewi arian parod o fewn elfennau sylfaenol a 30 awr CTG am dair blynedd o fis Ebrill 2011, ac o fewn yr elfen cyplau a rhieni unigol ym mis Ebrill 2012 Cyllideb Mehefin 2010/ Datganiad Hydref 2011 Adolygiad o Wariant 2010/ Datganiad yr Hydref 2011 Adolygiad o Wariant 2010/ Datganiad yr Hydref 2011 Ebrill 2011/Ebrill 2012 Ebrill 2011/Ebrill 2012 Ebrill 2011/Ebrill Cynyddu nifer yr oriau gofynnol ar gyfer CTG o 16 i 24 ar gyfer cyplau â phlant Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill Dileu elfen dychwelyd i'r gwaith 50+ CTG b Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill Gostwng cyfran y costau gofal plant cymwys a gwmpesir gan gredydau treth o 80% i 70% Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill Dileu elfen teulu Credyd Treth Plant yn syth ar ôl tynnu elfennau eraill o gredydau treth yn ôl Ebrill 2011/ Cyllideb Mehefin 2010 (cyn hyn dim ond ar ôl i incwm fynd uwchlaw 50,000 y'i tynnwyd yn ôl) Ebrill Cynyddu'r gyfradd y tynnir credydau treth yn ôl o 39% i 41% Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill Cynyddu elfen plentyn Credyd Treth Plant 180 uwchlaw chwyddiant Cyllideb Mehefin 2010/ Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill , ,305 13

19 15 Dileu elfen baban Credyd Treth Plant Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill Rhewi Budd-dal Plant mewn termau arian parod am dair blynedd Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill , Rhoi'r gorau i dalu Budd-dal Plant i deuluoedd lle mae aelod yn ennill mwy na 50,000 Adolygiad o Wariant Ionawr 2010/ Cyllideb , Cyfyngu Grant Mamolaeth Cychwyn Cadarn i'r baban cyntaf a enir Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill Pennu cyfraddau Lwfans Tai Lleol ar y 30 ain yn lle'r 50 fed canradd o renti lleol Cyllideb Mawrth 2010/ Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill Cynyddu'r didyniadau Budd-dal Tai i breswylwyr nad ydynt yn ddibynnol ym mis Ebrill 2011 a'u huwchraddio yn ôl MPD wedyn Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill a 21 Capio cyfanswm y rhent y gellir ei hawlio ar gyfer cyfansoddiad teuluol penodol o dan Lwfans Tai Lleol (waeth beth fo'r rhenti lleol) a diddymu'r cyfraddau uwchlaw'r gyfradd pedair ystafell wely Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill Cynyddu cyfraddau Lwfans Tai Lleol yn unol â MPD yn hytrach na rhenti gwirioneddol Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill a 23 Torri Lwfans Tai Lleol (i'r 'gyfradd ystafell a rennir') ar gyfer oedolion sengl oed heb blant Adolygiad o Wariant 2010 Ionawr Torri Budd-dal Tai i bobl sy'n tanfeddiannu eiddo rhent cymdeithasol b Cyllideb Mehefin 2010 Ebrill Pennu terfyn amser ar gyfer Lwfans Cyflogaeth a Chymorth cyfrannol i flwyddyn ac eithrio'r rheini â'r anableddau mwyaf difrifol Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill , Cyflwyno cap ar fudd-daliadau, 500 yr wythnos yn ( 350 ar gyfer oedolion sengl), ar gyfer oedolion o oedran gweithio, ac eithrio'r sawl sy'n derbyn CTG neu Lwfans Byw i r Anabl a'r rheini â'r anableddau mwyaf difrifol sy'n derbyn Lwfans Cyflogaeth a Chymorth Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill Newidiadau i'r modd yr ymdrinnir â newidiadau mewn amgylchiadau o fewn y flwyddyn ar gyfer credydau treth b Cyllideb Mehefin 2010 Disodli Budd-dal y Dreth Gyngor â chynlluniau ad-dalu treth gyngor lleol a lleihau'r arian sydd ar gael ar ei gyfer. Tybir bod y cynllun sydd ar waith ledled Cymru fel y system BDG bresennol ond bod uchafswm y dreth gyngor y gellir ei hawlio yn gostwng o 100% i 91% Cyflwyno'r Rhaglen Waith yn lle cynlluniau o fudd-dal i waith blaenorol (y Fargen Newydd Hyblyg yng Nghymru) b Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill 2011/ Ebrill 2012/ Ebrill ,410 Adolygiad o Wariant 2010 Ebrill Mehefin 2011 dd/g ch 30 Papur Gorchymyn Hydref Ymestyn Rhwymedigaethau Rhieni Unigol, sy'n ei gwneud yn ofynnol i rieni unigol â phlant 5-9 oed hawlio Lwfans Ceisio Gwaith yn hytrach na Chymhorthdal Incwm b Rhagfyr 2007/Cyllideb 2010/Mai Mehefin d 31 Symud hawlwyr presennol budd-daliadau analluogrwydd i Lwfans Cyflogaeth a Chymorth, gan Cyllideb 2008 Hydref dd 14