NAUJOJI VIEŠOJI VADYBA IR ŽMOGIŠKŲJŲ IŠTEKLIŲ VADYBOS KAITOS TENDENCIJOS. Milita Vienažindienė, Algimantas Sakalas Kauno Technologijos Universitetas

Transcription

1 NAUJOJI VIEŠOJI VADYBA IR ŽMOGIŠKŲJŲ IŠTEKLIŲ VADYBOS KAITOS TENDENCIJOS Milita Vienažindienė, Algimantas Sakalas Kauno Technologijos Universitetas Šiame straipsnyje pristatomos Naujosios viešosios vadybos ištakos, esminiai bruožai, raiška Lietuvos viešajame sektoriuje, išskiriamos pagrindinės žmogiškųjų išteklių valdymo kryptys suponuotos NVV. Naujoji viešoji vadyba, žmogiškųjų išteklių valdymas. Įvadas Tiek viešojo, tiek privataus sektoriaus organizacijų valdymo srityje vyksta esminės modernėti verčiančios permainos, kurios skatina siekti ateities požiūriu prasmingų rezultatų, didinti efektyvumą, ieškoti ir atrasti probleminėse situacijose tinkamus modernius sprendimus. Juolab, kad vykstant demokratizavimo procesams bei kuriantis pilietinei visuomenei didėja institucijų atvirumas, piliečiai vis aktyviau dalyvauja sprendžiant bendruomenės reikalus ir reikalauja tobulesnio viešojo sektoriaus valdymo. Paskutiniais XX amžiaus dešimtmečiais dauguma pasaulio valstybių tame tarpe ir Lietuva vykdo įvairias viešojo sektoriaus reformas, kuriomis siekia padidinti viešųjų institucijų veiklos efektyvumą. Šis siekis yra pagrindinė paskata pereiti prie verslo sektoriaus patirtimi bei rinkos sąlygomis grindžiamos Naujosios viešosios vadybos (NVV), modernizuojant administracinės sistemos struktūras, kontrolės metodus ir administravimo kultūrą, atsižvelgiant į naujus iššūkius. Tai reikalauja iš esmės keisti viešajame sektoriuje vyraujančius biurokratinius valdymo metodus. NVV idėjų įgyvendinimas betarpiškai sietinas su viešųjų institucijų žmogiškųjų išteklių valdymu (ŽIV). Lietuvoje ŽIV nėra toks efektyvus, kad įveiktų akivaizdų viešojo administravimo institucijų polinkį į biurokratizmą, vedantį į valdžios ir visuomenės susvetimėjimą. Todėl viešojo sektoriaus ŽIV pertvarka yra pagrindinė NVV sėkmės prielaida. Straipsnio tikslas atskleisti NVV koncepciją ir ŽIV kryptis. Tyrimo metodai mokslinės literatūros analizė, loginė analizė, išvadų formulavimas. Naujosios viešosios vadybos teoriniai pagrindai ir taikymas Diskusijoje apie NVV ir jos teorinę bazę sudarančias teorijas mokslininkai dažnai apsiriboja trumpa formule NVV = Viešojo pasirinkimo teorija + Menedžerizmas (Budäus, Grüning, 1998; Aucoin, 1990; Reichard, 1992; Schedler, 1995; Borins, Gruning, 1998). 1 paveiksle pateikiami teoriniai NVV pagrindai. Čia skiriamos išorinių struktūrų reformos ir vidinės reformos srovės, tačiau atsiranda tarpusavio priklausomybė, Viešojo pasirinkimo teorijos, ir 183

2 menedžerizmo kaip teorinės paaiškinimo bazės negalima aiškiai viena nuo kitos atskirti (Budäus, 1998; Budäus, Grüning, 1998). Viešojo pasirinkimo teorijos ir naujos institucijų ekonomikos principai yra išorinės struktūros reformos bazinė koncepcija, kurioje mėginama keisti požiūrį į viešojo sektoriaus valdymą, o menedžerizmas rekomenduoja perkelti privačiame sektoriuje taikomą instrumentarijų į viešąjį sektorių. Naujoji viešoji vadyba Valstybės ir valdymo vaidmens kaita valdant išteklius Viešojo pasirinkimo teorija ir kitos modernios institucijų ekonomikos teorijos Menedžerizmas Išorinė struktūrų reforma Konkurencija Didesnis finansavimas per vartotojus Vartotojų pasirinkimo galimybė Kitos Vidaus reforma Struktūra (organizacija) Eiga (procesai) Asmenybės Kitos 1.pav.Teoriniai NVV pagrindai (sudaryta pagal Budäus/Grüning, 1998) Viešojo sektoriaus reformos, pradėtos 1979 m. D. Britanijoje, plito JAV, Australijoje, ypač N. Zelandijoje, vėliau Skandinavijoje ir kitose Europos šalyse. Jų esmę sudaro modernių privataus sektoriaus vadybos metodų taikymas viešajame sektoriuje, išskyrus pelno naudojimą asmeniniams poreikiams tenkinti. Šis procesas nevienodai apibūdinamas. 1. Tai viena ryškiausių viešojo administravimo tendencijų (Hood, 1991). Vykstančius pokyčius šioje tradiciškai stabilioje srityje, anot Dunleavy ir Hood (1994), galima sutapatinti su tarptautiniu istoriniu žygiu. Teigiama, kad NVV yra pasaulinio masto reiškinys (Lam,1996), dideliu greičiu judantis iš vienos šalies į kitą, pasireiškiantis tam tikru masiniu globaliniu efektu (Nunberg,1992) ir kaip nesulaikoma jėga, staigiai plintanti visoje Europoje (Ridley,1996). Eliassen ir Kooiman (1993); Ferlie ir kt., (1996); Walsh (1995); Ridley (1996); Pollitt ir Summa (1997) pastebi, kad NVV pasireiškimo įvairovę skirtingose šalyse sąlygoja tų šalių istorija, kultūra, politinis ir valstybinis valdymas. Osborne ir Gaebler (1992) teigimu, NVV yra viena iš antreprenerinio valdymo dalių. Autoriai NVV 184

3 regi kaip naująją globalinę paradigmą, atsirandančią šiuolaikiniame viešajame administravime. Mūsų nuomone, reikšmingas Aucoin (1990) apibendrinimas, kuris, pabrėždamas viešosios vadybos internacionalizaciją, teigia, kad beveik kiekvienoje vyriausybėje, kurioje gerai išvystyta politinė sistema ir įtvirtinta aukšta administravimo kultūra, yra diegiamas NVV modelis. 2. Pesimistinis požiūris, anot Abrahamson (1991), NVV tai ne nauja globali paradigma, o tik trumpalaikis valdymo susižavėjimas. Tokie analitikai teigia, kad NVV, kaip nauja globali paradigma, per daug sureikšminama žiniasklaidos, vadybos konsultantų ir profesinių asociacijų, kadangi ji greitai išnyks, atsiradus naujesniems modeliams. Kiti teigia, jog viešasis administravimas pats pasikeis, kad atitiktų NVV reikalavimus (Kickert, 1997). Esminio prieštaravimo tarp šių dviejų požiūrių nėra. Pirmasis daugiau entuziastingas, tačiau ir antrasis neneigia vykstančių pokyčių VS, bet traktuoja juos kaip savaiminius, dėl pokyčių atsirandančius pertvarkymus. Pritariant Dunley ir Hood (1994) nuomonei, VS kaita yra nuolatinio tobulėjimo procesas, o ne eilinis vadybininkų susižavėjimas, jis turi būti visuotinis ir oficialiai priimtas kaip tolesnės viešojo administravimo sistemos tobulinimo planas. Tačiau kyla klausimas, ar tai universalus modelis, ar jis turi ypatumų skirtingo politinio ir valstybinio, kultūrinio lygio šalyse. Vakarų šalyse, taikant NVV, reformos įgyvendinamos dviem būdais: centralizuotai iš viršaus į apačią ; vietinės valdžios iniciatyva iš apačios į viršų. Anglosaksiškose šalyse, Skandinavijoje ir Prancūzijoje NVV buvo įgyvendinama centrinės valdžios iniciatyva. Olandijoje NVV iniciatyvos kilo tiek centrinės valdžios, tiek vietinės valdžios lygmeniu. Vokietija yra tipiškas pavyzdys šalies, kurioje NVV plėtrą lėmė iniciatyvos iš apačios į viršų, t. y. regioninės ir vietos valdžios lygmenyje. Nors NVV diegimo tikrosios priežastys ir sąlygos kiekvienoje šalyje yra skirtingos, pastebimi bendri reformų bruožai: našumo siekimas, sumažinant viešąsias išlaidas, valdininkų skaičiaus mažinimas, sumažintas įvairių programų finansavimas, rinkos mechanizmų taikymas, privatizacija, alternatyvių būdų naudojimas teikiant viešąsias paslaugas. NVV taikymo patirtis išryškino tokias teigiamas savybes kaip: rinka ir rinkos mechanizmai siūlo efektyvesnes paslaugų teikimo alternatyvas; viešojo sektoriaus darbuotojai turi daugiau autonomijos, dėl to gali iniciatyviau dirbti ir pasiekti geresnių rezultatų; veiklos vertinimas pagal rezultatus skatina administratorių didesnę ir aiškesnę atsakomybę; piliečiai turi didesnę pasirinkimo galimybę; padeda taupyti išlaidas kai kurioms valdžios įstaigų teikiamoms paslaugoms, ir todėl galima mažinti mokesčius, tuo skatinant palankumą esamai valdžiai. 185

4 Diegiant NVV elementus Lietuvoje, siekiama perimti pažangią kitų šalių viešojo valdymo patirtį. Lietuvoje pati NVV sąvoka nėra plačiai vartojama politikų ir valstybės tarnautojų, tačiau tai nereiškia, kad ji nėra diegiama Lietuvos VS. Kaip pirmuosius žingsnius diegiant NVV elementus Lietuvoje, galima įvardyti A. Kubiliaus Vyriausybės valdymo laikotarpį, sudarant Saulėlydžio ir Saulėtekio komisijas, kurių uždavinys buvo sumažinti ir racionalizuoti valdymo išlaidas, supaprastinti verslo reguliavimą. Svarbus yra valstybės ir savivaldos institucijų strateginis biudžeto planavimas. Išskirtinis dėmesys skiriamas bendruomenės įtraukimui į savivaldybių valdymą. Daugėja alternatyvias paslaugas teikiančių privačių mokyklų, universitetų, sveikatos priežiūros įstaigų, socialinę paramą teikiančių nevyriausybinių organizacijų, privačių saugos tarnybų, talkinančių policijai. NVV apraiškomis Lietuvoje galima pavadinti vidaus audito ir kitų institucinių mechanizamų, skirtų viešųjų institucijų atsakomybei didinti, diegimą; Valstybės tarnautojų tobulinimosi centro veiklą, viešųjų konkursų organizavimą ir kt. Tobulinami vadybiniai procesai, pvz., vieno langelio principas, ir kiti. Siekiant modernizuoti viešąjį sektorių bei perteikti geriausius vadybos principus į viešąjį sektorių, 2005 metais buvo įsteigtas Naujosios viešosios vadybos fondas. Pagrindiniai šio fondo tikslai yra: skatinti nerangaus biurokratinio valdymo pakeitimą lanksčiu, rezultatyviu, į pilietį orientuotu valdymu. Tai pasiekiama, analizuojant viešųjų įstaigų efektyvumą, orientavimosi į piliečius lygį, supažindinant su rezultatais visuomenę, skleidžiant naujosios viešosios vadybos idėjas, skatinant organizuoti savo veiklą efektyviau, orientuotis į pilietį kaip į klientą, o ne kaip į valdininko darbo laiko gaišintoją; įvairiais būdais (pvz., organizuojant nemokamas paskaitas visuomenei naujosios viešosios vadybos bei kitomis susijusiomis temomis) skatinti privačiame sektoriuje susiformavusių vadybos metodų diegimą viešajame sektoriuje. Siekiant įveikti sustabarėjusią viešojo sektoriaus sistemą, kooperuotis su piliečiais ir verslo struktūromis; mažinti susvetimėjimą tarp viešojo ir privataus sektorių, užmezgant bendradarbiavimo santykius su įvairiomis įmonėmis ir įstaigomis. Kelti pasitikėjimą viešuoju sektoriumi, sprendžiant piliečių problemas ir užkertant kelią neteisėtam elgesiui su piliečiais; priartinti viešųjų paslaugų teikimą prie privataus sektoriaus, siekiant sukurti kokybiškesnių viešųjų paslaugų teikimo mechanizmą. Ryškus NVV elementų taikymas pastebimas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. balandį patvirtintoje Viešojo administravimo plėtros iki 2010 metų strategijoje. Ypač daug dėmesio skiriama geresniam valdymui (Better Regulation); žmogiškųjų išteklių valdymui (Human Resource Management); naujovėms teikiant viešąsias paslaugas (Innovative Public Services); elektroninei 186

5 valdžiai (toliau vadinama e. valdžia) (e-government). Patvirtintoje strategijoje įvardytas Viešojo administravimo sektoriaus strateginis tikslas sukurti skaidrią, veiksmingą, orientuotą į rezultatus ir tinkamą asmenų aptarnavimą viešojo administravimo sistemą, pagrįstą IT. Mokslinėje literatūroje NVV sudėtinius elementus nagrinėjo visa eilė autorių (Pollit, 1990; D.Osborne, T.Gaebler, 1992; Boston, 1991; Reinermann, 1995; Hughes, 1998; Hood, 1991; Kettl, 2000; Massey, 1993; Peters, 1982, 1989; Waterman, 1982). Nors kiekvienas iš jų savaip interpretuoja NVV elementus, apibendrinus galima suformuluoti pagrindines NVV kryptis: decentralizacija, privatizacija, dalyvavimas ir privataus sektoriaus valdymo metodų taikymas (žr. 2 pav.). Naujoji viešojo vadyba Decentralizacija Privatizacija Dalyvavimas Privataus sektoriaus valdymo metodų taikymas 2 pav. NVV elementai Praplečiant šias sąvokas galima pažymėti, kad: decentralizacijai būdinga skaidymas didelių struktūrų; keitimas iš griežtai hierarchinės (vertikalios) į horizontaliąją, minimaliai hierarchizuotą; decentralizuotas valdymas; atsakomybės delegavimas; komandinis darbas. privatizacijai būdinga sumažinimas valstybės vaidmens ir veiklos masto; funkcijų perdavimas privačiai nuosavybei; ekonomiškas išteklių naudojimas. dalyvavimui būdinga piliečių dalyvavimas sprendimų priėmimo procesuose ir darbuotojų įtraukimas į organizacijos valdymą. privataus sektoriaus valdymo metodų taikymas tai optimalus išteklių valdymas; visuotinės kokybės vadybos principų diegimas; konkurencijos skatinimas; piliečių traktavimas kaip klientų, sudarant jiems galimybę rinktis; strateginio valdymo plėtotė; darbuotojų atskaitingumo ir atsakomybės už veiklos rezultatus akcentavimas; tarnautojų savarankiškumo, profesionalumo, mobilumo ir novatoriškumo didinimas. 187

6 Žmogiškųjų išteklių valdymas NVV sampratoje Pasikeitusios pažiūros bei kultūrinės vertybės iš esmės keičia žmogiškųjų išteklių valdymo (ŽIV) metodus. Vykstančios reformos viešajame sektoriuje daugiausia dėmesio kreipia ne į tradicines personalo administravimo priemones, bet į tokias, kurios skatintų personalo motyvacijos, kvalifikacijos, našumo ir lankstumo augimą. Mokslinėje literatūroje irgi įsitvirtino samprata, skatinanti viešajame sektoriuje vykdyti ŽIV. Žmogiškųjų išteklių valdymo koncepcija turi būti rengiama atsižvelgiant į viešojo administravimo reformos tikslus, bendruosius reikalavimus valstybės tarnybai, valstybės institucijų paskirtį bei veiklos pobūdį, personalo politiką ir valdymo principus. Viešojo sektoriaus darbuotojai, dalyvaujantys valstybės valdymo struktūrose ir atliekantys administravimo funkcijas, privalo dirbti funkcionaliai, naudingai ir efektyviai. Šiandiena viešajame sektoriuje vyraujantis biurokratinis valdymas kritikuojamas dėl per griežto veiklos reglamentavimo ir griežtos tarnybinės hierarchijos, kas mažina lankstumą ir nesudaro sąlygų pasireikšti darbuotojų iniciatyvai, nekokybiškai ir lėtai teikiamų paslaugų, netikslingai naudojamų išteklių, nusigręžimo nuo piliečio kaip kliento, smulkmeniškumo, baimės rizikuoti, priešinimosi naujovėms ir kitų priežasčių. Be to valstybinėse institucijose dalyvavimo, komandinio darbo idėjos nėra plačiai paplitusios, mažai jaučiama darbuotojų asmeninė atsakomybė ir iniciatyva siekiant geresnių darbo rezultatų. Pereinant prie verslo sektoriaus patirtimi bei rinkos sąlygomis grindžiamos Naujosios viešosios vadybos (NVV) ir siekiant jos idėjų įgyvendinimo išryškėja ŽI vaidmuo, plečiama profesinių reikalavimų apimtis, todėl ypatingas dėmesys turi būti skiriamas ŽIV pertvarkymui, tobulinant valstybės tarnautojų gebėjimus ir keičiant jų nuostatas bei motyvaciją. ŽI yra ne tik svarbiausias viešųjų institucijų išteklius, bet ir jautriausia sritis, todėl jam vadovaujant būtina remtis šiuolaikiniais, naujausiais ŽIV mokslinių tyrimų rezultatais, ypač akcentuojant strateginio ŽI valdymo svarbą viešajame sektoriuje siejant ją su pačios institucijos strategija. Siekiant įvaldyti NVV principus ir įtvirtinti naujas veiklos formas pagrindinėmis ŽI valdymo tobulinimo kryptimis viešajame sektoriuje galime laikyti šias: strateginio valdymo plėtotė; rezultatyvumo skatinimas; ekonomiškumo didinimas; darbuotojų tobulėjimo galimybių plėtra. Valdžios institucijų kokybė priklauso nuo darbuotojų turimų žinių ir sugebėjimo jas panaudoti; darbuotojų atsakomybės, savarankiškumo, motyvacijos ir konkurencijos skatinimas; bendradarbiavimo, komunikacijos ir informacijos mainų plėtra; vadybos, o ne politikos prioritetas; dalyvaujantis vadovavimo stilius; 188

7 gyventojų dalyvavimo savivaldoje ugdymas. 189

8 Išvados NVV idėja viešajame sektoriuje taikyti privataus sektoriaus verslo nuostatas, laikant, kad valdžios įstaigos turėtų perimti ne tik verslo techniką, bet ir verslo vertybes, siekiant didesnio ekonomiškumo, efektyvumo ir veiksmingumo, mažesnės biurokratizacijos (blogąja prasme) ir didesnės orientacijos į viešųjų paslaugų klientus. NVV teorinę bazę sudaro Viešojo pasirinkimo teorijos ir naujos institucijų ekonomikos principai ir menedžerizmas. Esminiai NVV elementai yra decentralizacija, privatizacija, dalyvavimas ir privataus sektoriaus valdymo metodų taikymas. Siekiant sukurti efektyvią valstybės tarnybą ir sėkmingai vykdyti viešojo administravimo reformą, būtina nuosekliai tobulinti žmogiškųjų išteklių sistemą, taikant strateginį valdymą, skatinant rezultatyvumą, didinant ekonomiškumą, plečiant darbuotojų tobulėjimo galimybes, skatinant darbuotojų atsakomybę, savarankiškumą, motyvaciją ir konkurenciją, ugdant gyventojų dalyvavimą savivaldoje. Literatūra 1. Abrahamson, E. (1991). Managerial fads and fashions // Academy of Management Review, Vol. 16, No Aucoin, P. (1990): Adminisrtative Reform in Public Management: Paradigms. Principles, Paradoxes and Pendulums // Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 3, No Borins, S., Grüning, G. (1998). NPM Theoretische Grundlagen und problematische Aspekte. In: Budäus, D., Conrad, P, Schreyögg, G. (Hrsg.): Managementforschung. No. 8. Berlin. 4. Boston J. (1991). The theoretical underpinnings of the public sector restructuring. Reshaping the state: New Zealand s bureaucratic revolution. Auckland: Oxford University Press. 5. Budäus, D. (1998). Public-Management: Konzepte und Verfahren zur Modernisierung öffentlicher Verwaltungen. No.4. Berlin. 6. Budäus, D., Grüning, G. (1998). NPM Entwicklung und Grundlagen einer "Revolution" des öffentlichen Sektors // Zeitschrift Führung und Organisation. No Dunleavy, P., Hood, C. (1994). From old public administration to new public management // Public Money and Managenent, July-September. 8. Ferlie, E., Pettigrew, A., Ashburner, L., Fitzgerald, L. (1996). The New Public Management in action. Oxford University Press. 9. Hood, C. (1991). A new public management for all seasons? // Public Administration. Vol. 69, No Hughes, O. (1998). Public Management and Administration. London: Macmillan. 11. Kettl, D. F. (2000). The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance. Washington: Brookings Institution Press. 12. Eliassen, K. A, Kooiman, J. (1993). Managing Public Organizations. Londres: Sage. 190

9 13. Lam, J. T. M. (1996). Decentralization in public administration: Hong Kong s experience // Public policy and administration. Vol.11, No Kickert, W. J. M. (1997). Public Management in the United States and Europe. Elgar Publishing Limited. Cheltenham, UK. 15. Massey, A. (1993). Managing the Public Sector. Aldershot: Edward Elgar. 16. Nunberg, B. (1992). Managing the Civil Service: What LDCs can learn from Developed Country Reforms. Washington, DC: The World Bank. 17. Osborne, D. Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison Wesley. 18. Peters, T. J., Waterman, R. H. (1982). In Search of Excellence. New York: Harper and Row. 19. Peters, T. J. (1989). Thriving on Chaos: Handbook for a Management Revolution. London: Pan Book. 20. Pollitt, Ch. (1990). Managerialism and the Public Service. Cambridge, England: Basil-Blackwell. 21. Pollitt, Ch., Summa, H. (1997). Trajectories of Reform: Public Management Change in Four Countries // Public Money and Management. Vol. 17, No Reichard, C. (1992). Auf dem Weg zu einem neuen Verwaltungsmanagement. In: Goller, J., Maack, H., Müller-Hedrich, B.W. (Hrsg.): Neues Verwaltungsmanagement. Handbuch für öffentliche Verwaltungen und öffentliche Betriebe. Stuttgart. 23. Reinermann, H. (1995). Systems in Public Administration. Public Administration in Transition // Proceedings from the Third Annual Conference held in Bled, Slovenia, March 1995, hrsg. von Jak Jabes und Mirko Vintar, NISPAcee. Bratislava (Slowakei), No. III Ridley, F. F. (1996). The new public management in Europe: comparative perspectives // Public Policy and Administration. Vol. 11, No Schedler, K. (1995). Zur Vereinbarkeit von wirkungsorientierter Verwaltungsfuhrung und Demokratie // Swiss Political Science Review. No Walsh, K. (1995). Public Services and Market Mechanisms: Competition, Contrasting and the New Public Management. London: Macmillan. NEW PUBLIC MANAGEMENT AND TENDENCY OF HUMAN RESOURCE MANAGEMENT TRANSFORMATION Milita Vienažindienė, Algimantas Sakalas Kaunas University of Technology Summary New public management (NPM), management techniques and practices, drawn mainly from the private sector, is increasingly seen as a global phenomenon. NPM reforms shift the emphasis from traditional public administration to public management. The paper concentrates on a theoretical description of the main aspects of New public management (NPM). Seeking for the effectiveness of public institution s activity the importance of human resources becomes especially evident. Generalizing the results of theoretical researches the authors present the main tendency of HRM transformation in the public sector. 191

10